Le chômage

Histoire Engagée - L’assurance-chômage : sécurité du revenu ou sécurité publique

il y a 4 mois, par Info santé sécu social

Publié par Europe Solidaire Sans Frontière

Par Jérémie Dhavernas, Mouvement Action-Chômage de Montréal

Avec la Prestation canadienne d’urgence (PCU), le gouvernement Trudeau lançait le 6 avril dernier un nouveau régime de remplacement de revenu, une première depuis la création de l’assurance-chômage en 1940. Si ces deux mesures répondaient à des crises économiques (passées ou anticipées), l’on doit aussi garder en tête qu’elles sont de puissants outils de régulation sociale.

En effet, la PCU a été d’abord été présentée comme une réponse humaniste à la crise. Le communiqué de presse du ministère des finances annonçant la mesure avançait notamment : « Dans des périodes difficiles comme celle-ci, les Canadiens ne devraient pas avoir à choisir entre protéger leur santé et continuer à soutenir leur famille. Nous avons bien pris conscience de la situation, et nous sommes là pour eux. »[1]

Cette posture morale va traditionnellement de pair avec la préoccupation de l’État de freiner toute atteinte potentielle à l’ordre public. Si, à la fin du 19e siècle, la pensée libérale abandonne peu à peu ses thèses sur la dégénérescence morale des démuni.es comme cause de leur pauvreté, elle considère toujours cette même dégénérescence comme une de ses conséquences majeures[2]. Par l’assistance sociale, on réhabilite ainsi l’activité économique des plus pauvres, tout en les empêchant d’en venir à des moyens illégaux ou violents pour assurer leur survie.[3]

Dans Regulating the poor, The Functions of Public Welfare, Piven et Cloward défendent la thèse plus précise selon laquelle les mesures d’assistance sociale ont pour double mission d’empêcher la société de sombrer dans un certain chaos durant les crises économiques tout en incitant la main d’oeuvre à retourner sur le marché de l’emploi en période de stabilité.[4]

Au-delà des discours officiels sur la dignité et la stimulation économique, se peut-il que l’aide financière mise en place durant la crise du COVID ait constitué une réponse à la crainte de désordres sociaux ? L’assurance-chômage (nommée assurance-emploi depuis 1996) étant le seul régime de remplacement de revenu comparable à la PCU depuis 1867, un retour sur les évènements et les motivations ayant mené à la création du régime 1940 s’avère nécessaire.

Grande dépression, vagabondage et camps de secours
Le krach de 1929 et l’effondrement de la bulle spéculative créent un chômage conjoncturel massif qui perdura tout au long des années 1930. Au Canada, aucun filet social n’est en place pour secourir les victimes de la crise. Dans une logique caractéristique de l’esprit des poor laws élizabethaines, le secours aux pauvres relève de la sphère privée et l’État ne souhaite pas s’immiscer dans un domaine qu’on juge être de la compétence de la famille, de la paroisse ou de la communauté.[5]

À l’opposé de l’interventionnisme du président américain Franklin D. Roosevelt et de son New Deal, le gouvernement fédéral du premier ministre conservateur Richard Bennett (1930-1935) prône le laisser-faire, convaincu que ce chômage de masse n’est qu’un accident de parcours du capitalisme.[6]

Un phénomène nouveau pousse cependant le gouvernement Bennett à agir. Les chômeurs célibataires, sans port d’attache et itinérants, recherchent du travail de ville en ville. Dès 1931, ces hommes voyagent clandestinement sur les toits des trains dans le but de trouver un gagne-pain. Nombreuses sont les municipalités qui interdisent la présence des chômeurs par des règlements contre le vagabondage, augmentant de facto leur mobilité et leur précarité.[7] Pour le gouvernement fédéral, cette masse itinérante de chômeurs célibataires suscite désormais des enjeux d’ordre public.

C’est dans cette optique que le gouvernement Bennett crée en 1932 les camps de secours pour les chômeurs célibataires du pays, notamment à Valcartier[8] et dans le nord de la Colombie-Britannique. Les chômeurs reçoivent une allocation quotidienne de 20 cents et travaillent environ 10 heures par jour à des tâches souvent jugées vaines et plus proches du pénitencier que des travaux publics, notamment le débroussaillement et la construction de routes.[9] Le droit de vote est retiré à tous durant le séjour au camp. Toute association entre chômeurs entraîne l’expulsion des fautifs. Une liste noire des contrevenants est établie en réaction à la forte présence dans les camps de membres du Parti communiste, de l’Industrial Workers of the World ou de la clandestine Rescue Camp Workers Union (RCWU)[10].

Bien organisés, les chômeurs contestent la dureté de la vie dans les camps et réclament à la fois l’obtention d’un travail rémunéré à salaire décent, la reconnaissance des syndicats d’autogestion et le rétablissement du droit de vote.

Les doléances des hommes internés dans les camps trouveront peu d’écho auprès du cabinet Bennett qui décide plutôt de marginaliser les chômeurs en les associant à la menace immigrante et communiste. Utiliser ces épouvantails se révèle payant pour les conservateurs fédéraux qui ont ainsi les moyens de se débarrasser des chômeurs trop actifs politiquement. D’une part, la Loi sur l’immigration permet la déportation d’une personne originaire d’un pays étranger, même après obtention de la citoyenneté, pour avoir tenté de susciter ou suscité une quelconque nuisance publique ou avoir prôné un renversement des autorités établies. C’est ainsi que « pour l’année financière se terminant le 31 mars 1933, sur les 7131 personnes déportées, 4916 ont eu besoin d’assistance. ».[11]

D’autre part, taxer de communistes les chômeurs qui tentent de s’organiser dans les camps permet de les incarcérer. En effet, « l’article 98 du Code criminel, adopté à l’origine en 1918 à l’occasion de la grève générale de Winnipeg, rend criminelle et passible de 20 ans d’emprisonnement l’appartenance à une association dont le but est de renverser par la force l’ordre établi ».[12] C’est d’ailleurs sous ce chef d’accusation que seront inculpés et incarcérés pour cinq ans Tim Buck, secrétaire général du Parti Communiste Canadien, et cinq autres hommes sur la simple base de leur appartenance à une organisation dite « séditieuse »[13], alors que l’idéal communiste fait de nombreux adeptes en temps de crise économique.

Les années 1932 à 1935 sont donc marquées par une escalade de la tension entre les chômeurs et le gouvernement fédéral, de même que de constantes négociations entre les pouvoirs municipaux, provinciaux et fédéral. À Ottawa, l’ensemble des partis d’opposition prône l’abolition des camps de secours, autant les libéraux de Mackenzie King que le Co-operative Commonwealth Federation (CCF), récemment fondé. Le député CCF de Vancouver, Angus McInnis, présente en chambre un amendement à la Loi électorale du Dominion pour permettre aux chômeurs des camps de voter. Cette initiative est bloquée par la majorité conservatrice au Parlement, comme bien d’autres d’ailleurs.[14] Quant aux hommes politiques municipaux et aux organismes de charité, ils font sans cesse pression sur les paliers de gouvernement supérieurs pour obtenir plus de subsides. Entre les deux, le pouvoir provincial est souvent coincé.

Le cas le plus éloquent est celui de Dufferin Pattullo, premier ministre libéral de la Colombie-Britannique entre 1933 et 1941. Populiste et conservateur, Pattullo promet tour à tour une commission d’enquête pour l’abolition des camps et un programme décent de travail salarié tout en déclarant ne pas avoir la latitude financière ni pour remplir ces promesses, ni pour verser lui-même une assistance quelconque aux chômeurs_. Le maire de Vancouver, Louis D. Taylor, dénonce d’ailleurs le laisser-faire de Pattullo dans les journaux en décembre 1934.[15] Ainsi, malgré une opinion publique nettement en faveur des chômeurs internés et les demandes répétées des maires et pasteurs, rien ne change pour les chômeurs des camps de secours.

Au début d’avril 1935, une grève est déclarée par la RCWU et 4000 hommes quittent les camps de la Colombie-Britannique pour occuper Vancouver afin que le gouvernement fédéral acquiesce à leurs demandes.[16] Ils y occupent le magasin de la Compagnie de la baie d’Hudson et la bibliothèque municipale pendant plusieurs semaines et tiennent un défilé du 1err mai regroupant quelque 20 000 grévistes et partisans au parc Stanley.[17] Après deux mois de lutte dans Vancouver et face à l’indifférence totale du fédéral, entre 1000 et 1500 chômeurs quittent la ville en train le 3 juin, entreprenant ainsi la Marche sur Ottawa (On-to-Ottawa Trek) dans le but d’obtenir une audience avec le premier ministre Bennett.

La Marche sur Ottawa
Après un arrêt à Kamloops, puis à Golden, où ils reçoivent un accueil chaleureux et un ravitaillement généreux, les trekkers (nom donné aux chômeurs de la Marche) s’arrêtent à Calgary. Dans la métropole albertaine, la cause des chômeurs internés gagne en popularité, du fait des liens tissés entre le cortège et des organisations locales, notamment la Ukrainian Farmer Labour Temple Association.

Fort d’un appui populaire croissant, grâce à leur participation à des émissions de radio locales et à la diffusion massive de tracts, les chômeurs occupent le bureau provincial d’assistance au chômage de Calgary, exigeant que le gouvernement provincial délivre des bons de ravitaillement, ce qu’ils obtiennent aussitôt.

Le gouvernement fédéral constate sa défaite sur le terrain de l’opinion publique et craint désormais de perdre le contrôle de la situation. Le jour même, un télégramme est envoyé au ministre du Travail fédéral, Wesley Gordon :

Concerne les célibataires de la Colombie-Britannique. Dangereuse armée révolutionnaire intimide et défie les autorités municipales et provinciales par des menaces et tient en fait des représentants en otage jusqu’à ce que leurs demandes soient acceptées. Leur succès a une portée considérable qui peut être difficile à contrôler.[18]

Le 11 juin, alors que le cortège est à Medecine Hat, le gouvernement décide d’intervenir et d’arrêter la Marche, qui se déplace rapidement par train. Revenant sur sa position initiale de laisser-faire, Bennett autorise désormais la GRC à intervenir sur les terrains du Canadien Pacific, de juridiction fédérale. Le premier ministre de la Saskatchewan, James Gardiner, est furieux de cette intrusion du fédéral, lui qui avait déjà coordonné l’hébergement et le ravitaillement des chômeurs de la Marche, dont il se fait un ardent défenseur.[19]

Les chômeurs arrivent à Regina le 14 juin, après des escales à Moose Jaw et Swift Current. Ils sont entre 1500 et 1800 et espèrent voir leur nombre s’accroître avec l’arrivée des hommes de Dundurn, un camp près de Saskatoon. Le même jour, les compagnies de chemin de fer indiquent aux chômeurs de la Marche que voyager illégalement à bord des trains n’est dorénavant plus toléré et que la foule doit se disperser.[20] L’avis est donné par le gouvernement fédéral et toute contravention à ces ordres peut entraîner une intervention des agents de la GRC.

En échange de trois repas quotidiens aux chômeurs du campement provisoire de Regina, le cortège s’arrête, le temps de négociations entre un comité de trekkers et le gouvernement fédéral.[21] La rencontre a lieu le 22 juin à Ottawa entre huit représentants de la Marche, avec à leur tête Arthur « Slim » Evans, organisateur syndical communiste bien connu, et le premier ministre Bennett, entouré de onze de ses ministres. Le cabinet fédéral ne fait aucune offre au comité, qui repart à Regina dès le lendemain, fort de l’appui des chômeurs internés dans les camps de secours du Québec et de l’Ontario.[22]

Dès le 24 juin, les autorités fédérales coupent le ravitaillement du camp provisoire de Régina. Un arrêt du cabinet fédéral, adopté par décret, donne aux agents de la paix des pouvoirs élargis en terme d’arrestation, leur permettant ainsi d’incarcérer toute personne qui attente au « maintien de la paix, de l’ordre et du bon gouvernement » selon la Loi sur les mesures d’assistance aux chômeurs. Les chômeurs ne peuvent quitter la ville par aucun moyen sous peine d’arrestation et doivent également abandonner le campement provisoire, ce qu’ils refusent.[23]

La confrontation a lieu le 1er juillet 1935, quand les forces de l’ordre chargent une foule de 300 personnes, dans le but d’arrêter Arthur « Slim » Evans et d’autres figures de proue du mouvement. L’intervention policière fait un mort et des dizaines de blessés, tandis que 130 chômeurs sont arrêtés. La Marche sur Ottawa est démantelée, tandis que les trekkers regagnent, sous escorte, les camps de secours.

La création du régime d’assurance-chômage
Tout en continuant d’opter pour la répression face aux actions des chômeurs des camps de secours, le premier ministre Bennett comprend qu’un renversement de sa politique de laisser-faire économique favoriserait le retour de la paix sociale, assurant ainsi la survie de son gouvernement pour un deuxième mandat. Il cite en exemple la Grande-Bretagne qui, à l’aide de lois sociales adoptées au début du 20e siècle, a su éviter les soubresauts révolutionnaires. Il dépose en chambre son projet de Loi sur le placement et l’assurance sociale.

Voici comment il présente ses vues à Thomas White, président de la Banque canadienne de commerce et ancien ministre des Finances sous Borden :

La Grande-Bretagne a su éviter les troubles révolutionnaires alors que d’autres pays étaient pratiquement plongés dans la guerre civile, et ce, grâce à ses lois sociales avant-gardistes. Je suis certes conscient des différences entre la Grande-Bretagne et le Canada, mais je garde aussi en mémoire les circonstances dans lesquelles Bismarck a présenté son projet de loi en Allemagne et les effets qu’ont pu avoir une telle loi en Australie.[24]

Jugé anticonstitutionnel par le Comité judiciaire du Conseil privé de Londres du fait de l’intrusion du fédéral dans un champ de compétence provincial, son projet de loi ne sera jamais adopté. Le renversement de politique économique proposé par Bennett semble survenir trop tard et en 1935, affaiblis par cinq années de troubles sociaux, les conservateurs sont chassés du pouvoir par les libéraux de Mackenzie King et leur slogan « King ou le chaos ».[25]

L’élection du Parti Libéral est en grande partie attribuable à l’échec du gouvernement Bennett dans le dossier du secours aux chômeurs de la Grande Dépression. À son retour au pouvoir en 1935, Mackenzie King négocie avec les provinces afin de permettre l’établissement d’un filet social fédéral. Il crée en 1937 la Royal Commission on Dominion-Provincial Relations, mieux connue sous le nom de Commission Rowell-Sirois, qui recommande la création d’un régime d’assurance-chômage de juridiction fédérale_, qui sera finalement instauré en juin 1940.[26]

***

Certes, la création du régime d’assurance-chômage s’inscrit dans l’approche keynésienne alors naissante qui veut que le filet social puisse être un puissant outil de stimulation économique en temps de récession. Dans les contextes britannique et canadien, il n’en demeure pas moins que ce régime constituait d’abord et avant tout une réponse à une menace à l’ordre social et politique.

Après 1971, le régime d’assurance-chômage canadien est la cible de nombreuses transformations qui réduisent le taux de couverture de manière draconienne. Si 96% des chômeur.ses sont admissibles au régime en 1971, ce taux demeure sous la barre des 40% de 1996 à 2020. Ce rétrécissement extrême de la protection sociale des travailleur.ses au fil des ans, lors d’une période de relative stabilité économique et sociale, tend à valider la thèse de Piven et Cloward. Initialement créée pour répondre à des enjeux de sécurité publique et de maintien de l’ordre social, l’assurance-chômage a ensuite été rendu difficilement accessible, assurant le maintien de la main-d’oeuvre au travail, peu importe les conditions.

Grande marche pour l’emploi en 1983
Crédit : Yves Huneault
La pandémie de COVID-19 demandait un régime de remplacement de revenu assez fort pour éviter la paupérisation de la population canadienne et les problèmes de sécurité publique qui peuvent en découler. Un spectre qui semble quelque peu farfelu aujourd’hui, mais qui était bien présent dans les semaines suivant l’arrêt quasi-complet de l’économie à compter du 15 mars 2020. De l’aveu même du gouvernement Trudeau, la PCU a été créée suite au constat que l’assurance-chômage échouait à se substituer aux revenus des chômeur.ses du coronavirus.[27]

Il est aujourd’hui hasardeux de déterminer la place qu’a occupé la crainte d’un désordre public dans la création de la PCU, aux côtés des considérations économiques et humanistes. Un élément de réponse pourrait se trouver dans les modifications qui seront apportées ou non au régime d’assurance-chômage au lendemain de la pandémie. À partir du 27 septembre 2020, des mesures de sortie de crise seront mises en place, soit un accès accru aux prestations d’assurance-emploi et la création de la Prestation canadienne de relance économique. Ces mesures seront en vigueur durant un an. En septembre 2021, alors que les craintes de désordre social se seront vraisemblablement estompées, le régime d’assurance-chômage sera-t-il élargi ou reprendra-t-il sa fonction de pression envers la main-d’œuvre pour qu’elle occupe coûte que coûte un emploi ?

[1] Le gouvernement instaure la Prestation canadienne d’urgence pour venir en aide aux travailleurs et aux entreprises, communiqué de presse, Ministère des Finances du Canada, 25 mars 2020

[2] Jean-Marie Fecteau, La liberté du pauvre, crime et pauvreté au XIXe siècle québécois, Montréal, VLB Éditeur, 2004

[3] Georg Simmel, Les pauvres, Paris, Presses Universitaires de France, 1998, p.57

[4] Frances Fox Piven et Richard A. Cloward, Regulating the poor, The Functions of Public Welfare, New York, Vintage Books, 1993

[5] Georges Campeau, De l’assurance-chômage à l’assurance-emploi : l’histoire du régime canadien et de son détournement, Montréal, Boréal, 2001, p. 74.

[6] Dennis Guest, Histoire de la sécurité sociale au Canada, Montréal, Boréal, 1993, p.125.

[7] Une politique répandue dans plusieurs municipalités consiste à héberger les chômeurs au poste de police pour une nuit tout en les sommant de quitter la ville dès le lendemain sans quoi ils seront inculpés de vagabondage. Voir Lorne Brown, La lutte des exclus, un combat à refaire, Montréal, Les Éditions Écosociété, 1997, p.17-18.

[8] Voir François Bisson, La gestion des chômeurs célibataires sans-abri au cours de la Dépression : le cas du camp de secours de Valcartier, 1932-1936, Mémoire de M.A. (histoire), Université du Québec à Montréal, 1999, 195p.

[9] Victor Howard, « Marche sur Ottawa », L’Encyclopédie canadienne, Fondation Historica, 2001, [En ligne] <http://www.thecanadianencyclopedia....>

[10] Brown, op. cit., p.75.

[11] Ibid., p.42.

[12] Ibid., p.54

[13] John Manley, « Audacity, audacity, still more audacity : Tim Buck, the party, and the people, 1932-1939 », Labour/Le Travail, vol. 49, printemps 2002, p.9.

[14] Brown, op. cit., p.115

[15] Ibid., p. 126

[16] Ibid.

[17] Howard, loc. cit.

[18] Brown, op. cit. p.210

[19] Ibid., p.218.

[20] Ibid., p.222.

[21] Victor Howard, « We were the salt of the Earth », The On-to-Ottawa Trek and the Regina Riot, Regina, Univertsity of Regina, Canadian Plains Research Center, 1985, p.115.

[22] Ibid., p.119-122.

[23] Brown, op. cit., p.256.

[24] Great Britain has avoided revolution when other countries have had to face practically civil war, because Great Britain is so far ahead of other countries in socialist legislation. I am not unmindful of the differences between Great Britain and Canada but I have not forgotten the circumstances under which Bismarck introduced the legislation in Germany and the effect of such legislation in Australia (« notre traduction »), Campeau, op. cit., p. 84.

[25] Don Gillmor, Achille Michaud et Pierre Turgeon, Le Canada une histoire populaire : de la Confédération à nos jours, St-Laurent, Éditions Fides, 2001, p.155.

[26] Ruth Roach Pierson, « Gender and the unemployment insurance debates in Canada, 1934-1940 », Labour/Le Travail, vol. 25, printemps 1990, p.83.

[27] « Jean-Yves Duclos : faire atterrir l’avion dans la tempête », François Bourque, Le Soleil, 11 avril 2020