Le Monde.fr : Fusion des aides sociales : premières pistes pour réformer un système devenu « dangereusement illisible »

Une note expose les différents scénarios de regroupement pour créer le revenu universel d’activité.

Par Bertrand Bissuel et Raphaëlle Besse Desmoulières •

Publié le 9 Novembre 2019,

Annoncée en septembre 2018 par Emmanuel Macron, la refonte des « prestations de solidarité » vient d’entrer dans une phase délicate : celle de la définition de son champ d’application. Dans le cadre de la réflexion engagée sur ce projet, une note, diffusée samedi 9 novembre par le ministère des solidarités, expose plusieurs « scénarios de regroupement » d’allocations. Réalisé par Fabrice Lenglart, rapporteur général à la réforme du revenu universel d’activité (RUA), ce document de quelque 80 pages avait été remis, jeudi, aux organisations de lutte contre l’exclusion.

Il ne s’agit, à ce stade, que de pistes, aucun arbitrage n’ayant encore été rendu : elles passent en revue des possibilités de solutions qui vont plus loin que le schéma esquissé par le président de la République, il y a un an. Le secteur associatif craint que de telles idées, si elles se concrétisent, fassent beaucoup de perdants.

La démarche de l’exécutif repose sur le constat qu’« il faut d’urgence refonder un système de protection sociale devenu dangereusement illisible pour nos concitoyens », aux yeux de Christelle Dubos, la secrétaire d’Etat chargée du dossier. A l’heure actuelle, il existe dix minima sociaux – parmi lesquels le revenu de solidarité active (RSA) –, auxquels s’ajoutent la prime d’activité et les aides personnelles au logement (APL). Attribuées sous conditions de ressources, ces allocations sont, en partie cumulables et obéissent à des règles différentes, notamment en matière d’éligibilité et de calcul.

Elles constituent « un filet de sécurité indispensable », comme l’indique M. Lenglart dans son rapport, mais s’avèrent terriblement complexes. Résultat : de nombreuses personnes ne les réclament pas alors qu’elles y ont droit. En outre s’insinuent dans les esprits « un sentiment d’injustice, voire des soupçons d’abus », selon M. Lenglart.

La réforme cherche donc à simplifier le dispositif et à le rendre plus équitable. Elle veut aussi garantir que la reprise d’une activité professionnelle augmente le revenu des ménages concernés – ce qui n’est pas toujours le cas, les gains issus du salaire pouvant entraîner une réduction, d’ampleur équivalente, des aides.

Précision importante : la réflexion en cours part du principe que l’enveloppe budgétaire consacrée à ces prestations demeure identique. Il n’est également pas tenu compte de la hausse du recours aux allocations, bien que celle-ci soit recherchée par le gouvernement et qu’elle ait un coût. Il faudra donc trouver des financements complémentaires. Pas évident, dans un contexte de disette budgétaire.

Fusion de trois allocations

Le dispositif a vocation à absorber « le plus grand nombre d’aides possibles », sachant qu’il y en a au moins trois qui sont explicitement ciblées : le RSA, la prime d’activité et les APL. Leur articulation doit être « repensée », estime M. Lenglart, car leur coexistence « crée de la complexité », à l’origine de « situations difficiles à justifier ». Un exemple : une personne seule avec trois enfants, locataire de son logement, n’accroît presque pas ses ressources si elle reprend un emploi, rémunéré entre 1,35 et 1,5 smic. De telles difficultés peuvent être surmontées, affirme M. Lenglart, en englobant « dans un système commun » le RSA, la prime d’activité et les aides au logement.

La fusion de ces trois allocations déboucherait sur le revenu universel d’activité : il serait constitué d’une « prestation socle » (au moins égale au montant du RSA) et de « suppléments », afin de répondre à certaines problématiques (par exemple un supplément logement, couvrant les dépenses liées à son habitation).

D’autres options sont explorées, notamment celle d’une intégration dans le revenu universel d’activité du minimum vieillesse et de l’allocation adulte handicapé. A la place de ces deux aides, il y aurait un « supplément personnes âgées » et un « supplément handicap » auxquels s’ajouterait, le cas échéant, la « prestation socle ». Pour M. Lenglart, le fait de fondre ainsi l’allocation adulte handicapé correspond à l’« objectif d’universalité » porté par la réforme. Cela permettrait, de surcroît, de corriger les « limites » du système actuel, en particulier « en matière d’équité ».

Un tel schéma inspire de très fortes réticences parmi les associations épaulant les handicapés. Pour lever les critiques, plusieurs garanties sont apportées dans le document : l’effort financier « de solidarité » consacré à ces publics restera inchangé et on ne leur imposera pas « de rechercher un emploi » pour pouvoir être éligible au revenu universel d’activité.

Le rapporteur général se penche également sur les 18-24 ans, dont le sort est très variable selon qu’ils sont étudiants, inactifs, au chômage, qu’ils vivent ou non chez leurs parents. Aujourd’hui, les plus modestes d’entre eux, sauf rares exceptions, n’ont pas droit au RSA mais ils peuvent en revanche percevoir des APL et la prime d’activité s’ils occupent un emploi.

Risque d’explosion des budgets

Plusieurs scénarios sont envisagés, notamment pour les moins de 25 ans, avec peu de ressources, qui ont achevé leurs études et quitté le domicile parental. La logique voudrait qu’ils bénéficient de la prestation socle et du supplément logement : le contraire serait « difficilement justifiable », écrit M. Lenglart. Mais cette solution, qui reviendrait à élargir le RSA aux jeunes majeurs précaires, risquerait de faire exploser les budgets. Se pose dès lors la question de la prise en compte ou non du soutien que peut leur apporter leur famille, afin d’éviter les effets d’aubaine. « Une telle ouverture doit être suffisamment bien conçue pour que son coût soit maîtrisé au regard de son efficacité dans la lutte contre la pauvreté », souligne-t-il.

Pour Florent Gueguen, directeur de la Fédération des acteurs de la solidarité, les travaux de M. Lenglart « ne permettent pas aux associations de se prononcer » sur le revenu universel d’activité, car « les hypothèses de fusion ne sont pas chiffrées, ni sur leur coût ni sur les gagnants et les perdants » de la réforme. Ce point-là est crucial : un rapport de France Stratégie, en 2018, a montré que le regroupement de prestations dans une allocation unique pouvait se traduire, sous certaines conditions, par une diminution de revenus pour 3,5 millions de ménages modestes. Mme Dubos assure, pour sa part, qu’il n’y aura pas d’« économie sur les dépenses sociales ». « Un seul objectif, complète-t-elle : la lutte contre la pauvreté, et nous nous y tiendrons. »

Bertrand Bissuel et Raphaëlle Besse Desmoulières