22 DÉCEMBRE 2020 PAR LAURENT MAUDUIT

L’état d’urgence sanitaire prenant fin le 1er avril, un projet de loi prévoit, au-delà de cette date, de faire entrer dans le droit commun certaines mesures d’exception. Des mesures privatives de liberté pourraient être prises, dans certaines circonstances, pour ceux qui ne se font pas vacciner.

Emmanuel Macron l’a souvent dit : il sera hors de question de rendre le vaccin obligatoire. Et comme il l’a souvent répété, on en connaît les raisons de ce choix : une telle obligation serait une atteinte aux libertés publiques et individuelles les plus fondamentales.

Et, pourtant, le chef de l’État organise la possibilité de déroger à cette promesse. À l’occasion d’un Conseil des ministres extraordinaire qui s’est tenu lundi 21 décembre en visioconférence et auquel il a participé depuis la Lanterne, là où il s’est placé à l’isolement, un projet de loi « instituant un régime pérenne de gestion des urgences sanitaires » a été examiné. Et s’il est adopté en procédure d’urgence par le Parlement, il donnera le droit au gouvernement, « le cas échéant », de subordonner l’accès de certains lieux et certaines activités à la présentation d’une attestation de vaccin.

Il suffit de se pencher sur le projet de loi, qui est accessible sur le site de l’Assemblée nationale, pour mesurer l’écart entre ce que le pouvoir envisage et ce que le chef de l’État a exclu.

Si le gouvernement a élaboré ce projet de loi, c’est que l’état d’urgence sanitaire prend fin le 1er avril prochain. Emmanuel Macron et le premier ministre ont donc souhaité prendre des dispositions d’ordre public qui permettent de prendre des mesures d’urgence au-delà de cette date. Voici ce que dit l’exposé des motifs de ce texte : « Bien que ce régime [de l’état d’urgence] ait fait ses preuves, cette échéance n’a été remise en cause par aucune des trois lois de prorogation intervenues depuis lors. Elle a même été étendue aux systèmes d’information institués pour gérer la crise sanitaire par la loi du 11 mai 2020. L’ambition du présent projet de loi est ainsi de substituer à ces dispositions, conçues dans des circonstances particulièrement contraintes et pour faire spécifiquement face à l’épidémie de Covid‑19, un dispositif pérenne dotant les pouvoirs publics des moyens adaptés pour répondre à l’ensemble des situations sanitaires exceptionnelles. »

Et l’exposé des motifs ajoute : « La refonte prévue par le présent projet de loi distingue deux niveaux d’intervention selon la gravité de la situation et la nature des mesures à prendre pour y faire face : l’état de crise sanitaire, d’une part, et l’état d’urgence sanitaire, d’autre part. Ces deux régimes pourront rester parfaitement autonomes, mais ils pourront également s’inscrire dans le prolongement l’un de l’autre, car l’état de crise sanitaire pourra être déclenché avant comme après l’état d’urgence sanitaire, soit pour juguler une crise naissante qui n’a pas encore l’ampleur d’une catastrophe sanitaire, soit pour mettre un terme durable aux effets d’une catastrophe qui n’aura pu être empêchée. Pendant la catastrophe sanitaire elle-même, c’est le régime de l’état d’urgence sanitaire qui s’appliquera avec ses prérogatives propres auxquelles s’ajouteront celles de l’état de crise sanitaire, applicables de plein droit. »

Ce projet de loi risque d’être dénoncé pour une première raison : ses détracteurs pourront y voir l’instauration d’une sorte d’état d’urgence permanent. À plusieurs reprises au cours des derniers mois, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) s’est inquiétée des atteintes aux libertés publiques perpétrées à l’occasion des mesures de lutte contre la pandémie. Elle pourrait, cette fois-ci encore, s’alarmer.

Mais, dans ce projet de loi, il y a encore plus spectaculaire : le texte, s’il est adopté par le Parlement, offrira effectivement la possibilité au gouvernement de prendre des mesures autoritaires en de nombreux domaines. Cela commence de la sorte : « Le premier ministre peut également, par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, prendre aux seules fins de garantir la santé publique les mesures suivantes : “1° Réglementer ou interdire la circulation des personnes et des véhicules et réglementer l’accès aux moyens de transport et les conditions de leur usage ; 2° Interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux ou de santé ; 3° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l’ouverture, y compris les conditions d’accès et de présence, d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, en garantissant l’accès des personnes aux biens et services de première nécessité ; 4° Limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public ainsi que les réunions de toute nature, à l’exclusion de toute réglementation des conditions de présence ou d’accès aux locaux à usage d’habitation ; 5° En tant que de besoin, prendre toute autre mesure limitant la liberté d’entreprendre. »

Aussitôt après, il y a cet autre ajout, qui suscite déjà des critiques : « 6° Le premier ministre peut, le cas échéant dans le cadre des mesures prévues aux 1° à 5°, subordonner les déplacements des personnes, leur accès aux moyens de transports ou à certains lieux, ainsi que l’exercice de certaines activités à la présentation des résultats d’un test de dépistage établissant que la personne n’est pas affectée ou contaminée, au suivi d’un traitement préventif, y compris à l’administration d’un vaccin, ou d’un traitement curatif. Le décret mentionné au deuxième alinéa du présent article précise l’étendue de cette obligation ainsi que ses modalités d’application s’agissant notamment des catégories de personnes concernées. »

C’est dit avec beaucoup de précautions, mais c’est dit tout de même : en certaines circonstances, et pour certaines personnes, le premier ministre aura donc la faculté de rendre obligatoire « l’administration d’un vaccin ».

Le texte précise que « cette disposition n’a pas vocation à être utilisée dans le cadre de la crise sanitaire actuelle » mais qu’elle pourrait l’être « face à une menace épidémique plus sérieuse encore ».

Le fait qu’un vaccin soit légalement obligatoire n’est certes pas une nouveauté en France. Depuis 2018, 11 vaccins sont ainsi obligatoires, dont ceux contre la diphtérie, le tétanos, la poliomyélite ou encore la coqueluche.

Évoquant la vaccination contre le Covid-19, pour lesquels la communauté scientifique ne dispose que d’un faible recul sur de possibles effets secondaires, le chef de l’État a toujours répété préférer la persuasion à l’obligation, notamment le 4 décembre dernier, lors de son entretien avec le média Brut.

« On ne répond pas à la défiance par l’obligation » , avait-il insisté, comme s’il s’agissait d’un principe. On peut désormais en douter.

Dans un avis rendu ce lundi 21 décembre, le Conseil d’État valide pour l’essentiel le projet de loi du gouvernement, se bornant à quelques suggestions d’ajustement. « Le Conseil d’Etat relève qu’une mission d’information parlementaire, conduite par MM. Houlié et Gosselin, députés, a, d’ores et déjà, examiné la question du régime juridique de l’état d’urgence et réfléchi aux conditions dans lesquelles celui-ci pourrait être pérennisé. Elle a présenté son rapport à la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale le 14 décembre 2020. Le Conseil d’Etat estime que ces travaux et ceux qui seront menés lorsque la catastrophe actuelle aura pris fin devraient permettre d’affiner le dispositif résultant du projet de loi », lit-on ainsi dans l’avis.

Et la juridiction administrative ajoute : « Le Conseil d’État souscrit, de manière générale, à l’objectif du Gouvernement visant à donner un cadre juridique spécifique, limité dans le temps, aux mesures de police administrative exceptionnelles nécessaires en cas de menace, de crise ou de catastrophe sanitaire, compte tenu de la nature de ces mesures, de leur incidence sur l’exercice de droits et libertés constitutionnellement protégés, et de leur portée possiblement dérogatoire aux textes en vigueur. Le Conseil d’Etat rappelle que la Constitution n’exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir, à cette fin, un régime d’état d’urgence sanitaire. »

Et même pour les pouvoirs exceptionnels dont pourrait disposer le premier ministre, lui offrant notamment de rendre obligatoire la vaccination en certaines circonstance exceptionnelles, le Conseil d’État n’oppose pas son véto : « De manière générale, le Conseil d’État estime que ces dispositions, dont la mise en œuvre, sous le contrôle du juge, est réservée aux hypothèses de déclenchement de l’état d’urgence sanitaire procèdent à une conciliation qui n’apparaît pas déséquilibrée entre les exigences constitutionnelles » et les exigences de santé publique.

Certains juristes accueillent également le projet de loi avec une relative compréhension. C’est le cas, par exemple, du professeur de droit public Serge Slama, qui insiste sur le fait que le projet de loi, dans sa portée générale, instaure en fait deux niveaux, d’une part celui de la crise sanitaire et, d’autre part, celui de l’urgence sanitaire, en cas de besoin. Il n’y voit donc pas une prolongation masquée de l’état d’urgence permanent, mais plutôt l’instauration d’un système de vigie et de surveillance, qui aura sa cohérence si la pandémie perdure.

Pour le dispositif sur les vaccins, le professeur de droit public souligne également que le dispositif envisagé « ne le choque pas », car « s’il y a une troisième ou une quatrième vague, il n’est pas totalement incohérent que ceux qui se sont fait vacciner retrouvent une vie normale », et que des mesures de précautions soient maintenues pour les autres. Il observe également que cette obligation vaccinale, qui est ainsi envisagée, n’a jamais eu de « portée aussi étendue » que celle prévue par le projet de loi, mais elle est déjà en vigueur, par exemple, pour les déplacements de la métropole vers la Guyane ou la Guadeloupe et ne pourra être mise en œuvre que dans le cas de l’urgence sanitaire, mais pas si le pays est dans la phase seulement de crise sanitaire.

Également professeure de droit public, Stéphanie Hennette est, elle, beaucoup plus critique. Elle fait valoir qu’il se passe avec l’état d’urgence sanitaire exactement ce qui était advenu avec l’état d’urgence terroriste : le pouvoir profite des circonstances « pour faire entrer dans le droit commun des mesures prises dans le cadre exceptionnel de l’état d’urgence ». Juste avant que le pays ne sorte de l’état d’urgence terroriste, le 1er novembre 2017, le gouvernement avait fait voter la loi sur la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (dite loi Silt), pérennisant dans le droit commun des mesures d’exception attentatoires aux libertés publiques.

Or, fait-elle valoir, l’histoire bégaie : « Ce projet de loi, c’est la Silt sanitaire. Et le risque, on le connaît : c’est celui de la banalisation, de la normalisation (pérennisation) de mesures d’exception. On brouille la frontière entre la norme et l’exception ; et c’est pour le moins inquiétant. »

Et, dans le cas du vaccin, la juriste use du même raisonnement, en pointant que le système envisagé, dont elle estime la portée « inédite », n’a plus grand-chose à voir avec l’obligation à l’œuvre pour les enfants.

Quoi qu’il en soit, le projet de loi risque de susciter une très vive polémique. Au cours des derniers mois, Emmanuel Macron a de plus en plus été critiqué pour exercer un pouvoir autoritaire. Le texte qui arrive devant le Parlement en est une nouvelle illustration. Car quand, en octobre 2017, le Parlement a ratifié le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, et fait entrer dans le droit commun l’état d’urgence, de grandes voix ont protesté de manière solennelle, en remarquant que la France sortait insidieusement de l’État de droit. C’est encore plus vrai aujourd’hui…

MOTS-CLÉS
COVID-19 ÉTAT D’URGENCE ÉTAT D’URGENCE SANITAIRE SERGE SLAMA STÉPHANIE HENNETTE-VAUCHEZ
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