23 MARS 2020 PAR MATHILDE GOANEC

La loi sur l’état d’urgence sanitaire va renforcer la capacité de la fonction publique à réquisitionner des agents. En attendant, chaque administration bricole, en fonction de l’urgence pour garantir « la permanence de l’État ». Le droit de retrait, surtout à l’hôpital, paraît inenvisageable, malgré le risque de contagion, faute d’équipement adéquat.

Alors que le gouvernement s’empêtre dans ses consignes vis-à-vis du secteur privé (voir ici, et là, nos enquêtes et analyses sur le sujet), le service public se met en ordre de bataille pour tenir, malgré la crise sanitaire. La disparité est énorme cependant, selon que l’on travaille comme cadre dans un ministère, infirmière dans un hôpital, agent d’entretien dans une mairie ou encore comme cheminot ou postier, dans des entreprises privées ayant vocation de service public.

Mais la règle, que le pays soit en guerre ou en crise sanitaire aiguë comme aujourd’hui, est intangible car de nature constitutionnelle : reconnaître une discontinuité dans les services publics, même au plus fort d’une secousse, serait reconnaître que « l’État n’est pas permanent », rappelle la maîtresse de conférences en droit public à l’université catholique de Lille, Nadia Beddiar. « Ce n’est pas juste une forme d’organisation, c’est bien plus fort que cela. La continuité du service public, c’est ce qui crée le lien social dans notre pays, donc il est extrêmement protégé. Il découle du principe d’égalité de tous les usagers, et le fait que le service public doit pouvoir se perpétuer dans le temps et dans l’espace. »

Pour les fonctions régaliennes de l’État, le principe est assez simple à mettre en œuvre. L’armée, la police, la justice peuvent être mobilisées, voire réquisitionnées, si besoin, ce qui explique par exemple que le ministère de l’intérieur ait trouvé 100 000 policiers et gendarmes pour contrôler les allées et venues dans l’espace public, pour les semaines à venir.

Pour le reste des administrations publiques, le cadre général peut bouger si le législateur le décide. C’est le cas, puisque l’Assemblée nationale examine actuellement un projet de loi d’état d’urgence sanitaire, qui prévoit, entre autres, de déroger au cadre habituel de la fonction publique. « Congés payés, temps de travail, RTT, repos seront déréglementés », liste la CGT Fonction publique, inquiète pour la santé et la sécurité des fonctionnaires. L’employeur, en l’occurrence l’État, pourra imposer ou modifier unilatéralement les dates de prise de congé, modifier ou supprimer les jours de repos, réquisitionner des fonctionnaires, au-delà des fonctions régaliennes.

Cela passe d’autant plus mal que, pour le moment, le secrétaire d’État à la fonction publique, Olivier Dussopt, a refusé d’annuler le jour de carence en cas d’arrêt maladie, introduit depuis 2018, même pour les agents atteints par le coronavirus. L’État employeur n’est pas non plus concerné par l’invitation lancée aux patrons par Bruno Le Maire, le ministre de l’économie, de verser 1 000 euros aux personnes qui vont physiquement travailler.

En attendant le pic de la crise, les administrations, petites ou grandes, fonctionnent au jugé. En ce qui concerne l’administration centrale, dans les ministères ou en services déconcentrés (comme les préfectures, les Direccte, Drac et autres ARS…), les quelque 2,5 millions d’agents, souvent des cadres, ont été mis en télétravail, parfois dans la plus grande improvisation.

« Le télétravail n’est pas organisé, n’a pas été pensé, il repose sur la simple bonne volonté des gens, raconte un inspecteur du travail dans cette situation. On est rentrés à la maison, avec nos dossiers sous le bras, sans accès au réseau commun, avec le portable du boulot, et on bricole depuis. » Les professeurs, en particulier, s’arrachent les cheveux sur les outils en ligne, eux qui sont censés assurer la continuité des cours pour leurs élèves, petits ou grands.

Pour les collectivités territoriales, près de deux millions d’agents répartis dans les mairies, les départements ou les régions, les arbitrages sont très disparates. « On sent le poids de la libre administration, c’est assez erratique, rapporte Marianne Collard, secrétaire adjointe de la fédération Sud Collectivités territoriales. Dans les grosses collectivités, le plus souvent, tout ce qui est non indispensable est fermé. »

Selon un plan d’organisation d’une grosse mairie de la première couronne parisienne, auquel Mediapart a pu avoir accès, la liste de ce qui est considéré comme essentiel peut cependant être longue, et bien sûr le plus souvent non délocalisable à la maison : démarches d’état civil, portage des repas et maintien à domicile des personnes âgées, accueil social minimum, astreinte technique, surveillance de l’espace public, courrier, propreté… C’est autant d’agents au premier échelon de la fonction publique (catégorie C) exposés, pas toujours équipés du matériel adéquat.

Dans les collectivités de moindre importance, comme les petites mairies, la continuité du service public peut prendre des formes diverses. « Dans ma ville, à Aniane, nous avons fermé les bibliothèques, l’accueil physique en mairie, on gère les urgences seulement, les décès, et deux heures de nettoyage du village par jour, évidemment, détaille Marianne Collard. Mais dans d’autres communes de l’Hérault, tous les services techniques sont maintenus, à quoi bon ? »

La situation de crise fait resurgir les inégalités de statut, dans une fonction publique où l’agent peut être fonctionnaire, contractuel, voire vacataire. Marianne Collard souligne que dans son département, faute de professeurs disponibles, ce sont les Atsem, agents territoriaux, qui assurent l’accueil des enfants de soignants. « Ce sont surtout des vacataires qui se sont portés volontaires pour le service minimum à l’école. Parce que pas de vacation, pas de salaire ! »

Dans la fonction publique hospitalière aussi, le chef d’établissement est « le bon Dieu », remarque un cadre dans le nord de la France. En clair, il décide de l’organisation de son hôpital, selon ce qui lui semble prioritaire. Dans certains établissements, tout le personnel administratif est au travail, dans les locaux. Dans d’autres, les agents sont priés de rester chez eux. Les règles communiquées par Olivier Dussopt, le secrétaire d’État en charge de la fonction publique, varient par ailleurs de jour en jour, ce qui ajoute à la confusion.

Pour cet inspecteur du travail, déjà cité, l’administration du travail gère également, en plus de la réorganisation de ses effectifs, « la contradiction du gouvernement » : « Les gens entendent qu’il faut se confiner, mais que l’activité doit se poursuivre, ils sont perdus. Et nous, nous n’avons pas été outillés juridiquement pour faire cesser l’activité quand elle était non essentielle, ce qui était pourtant possible. » Toute la journée, les agents de contrôle répondent donc comme ils peuvent, par courriel ou par téléphone, tous les rendez-vous physiques ayant été annulés : « J’ai des prestataires, dans des Ehpad, qui nettoient les chambres, la salle à manger, sans protection. Ils s’inquiètent. Des convoyeurs de fonds, à trois dans une cabine, sans masques… On ne peut que leur dire d’exercer leur droit de retrait, ou les renseigner sur le chômage partiel. Pas bien plus… », se désole ce fonctionnaire d’État.

À Angers, Emmanuelle Dubourg-Davy, infirmière en réanimation syndiquée chez Force ouvrière, décrit la réorganisation de son hôpital, encore plutôt préservé, mais qui se prépare à l’orage annoncé. Pas encore de réquisitions, mais un « Plan blanc » déclenché depuis lundi, ce qui signifie des réorganisations matérielles et humaines. Toutes les chirurgies non urgentes sont déprogrammées, des secteurs entiers sont transformés pour l’accueil de patients dits « Covid ». « On voit ce qui se passe à l’est de la France, et on se prépare en réanimation à accueillir des patients massivement. »

« Ça leur tord les boyaux de nous payer à ne rien faire ! »
Tout le personnel en réanimation va passer, à partir de lundi prochain, en tranches de travail de douze heures, ce qui permet d’avoir moins de soignants en même temps, et de les répartir sur la semaine. De fait, le personnel commence à manquer : problème de garde d’enfants, des soignants déjà contaminés, immunodéprimés ou ayant eux-mêmes des proches immunodéprimés. « C’est en tension, mais c’est géré, explique Emmanuelle Dubourg-Davy. La consigne, c’est que même si on a des symptômes, si on tousse par exemple, il faut venir travailler. Cela nous pose question. Parallèlement, la direction générale a admis une pénurie de masques et nous sommes donc en procédure dégradée, comme ils disent… C’est entériné que nous n’en aurons pas tous. »

À Angers comme ailleurs, la question du droit de retrait, qui permet de quitter le travail si l’on pense être exposé à un danger grave et imminent, s’est posée, mais a été vite évacuée : « Si vous travaillez dans la pharmacie de l’hôpital et qu’il y a une défaillance dans le traitement de l’air de votre local, là, vous pourriez quitter votre poste, explique Emmanuelle Dubourg-Davy, en guise d’exemple. Mais pour ce que l’on traverse aujourd’hui, la situation est validée par les médecins, comme la direction, qui nous dit qu’il fallait y aller. Nous n’avons pas les protections nécessaires, mais c’est notre devoir de soigner. »

Le droit de retrait, dans la fonction publique, a fortiori évidemment dans la fonction publique hospitalière, est un « droit en construction », euphémise Nadia Beddiar (lire son analyse ici sur le cas de la protection judiciaire de la jeunesse). Il a été introduit pour la fonction publique en 1995, quatorze ans après le secteur privé, sans être réellement mis en œuvre depuis. « Ces réticences à davantage reconnaître ce droit s’expliquent car c’est un exercice qui met en tension un autre principe fondateur, celui de l’obéissance à l’autorité hiérarchique. Le juge administratif a toujours été très soucieux de ne pas ouvrir la boîte de Pandore, pour éviter les blocages dans le service public. »

La jurisprudence, peu abondante, prouve cette frilosité de la justice administrative. En janvier 2019, la cour administrative d’appel a tranché à Marseille, après que des postiers ont invoqué un danger grave et imminent face à un suicide et des dépressions parmi leurs collègues : cela ne justifiait pas leur droit de retrait.

Plus loin dans le passé, et comme en écho à la crise sanitaire, le tribunal administratif de Versailles a estimé, en 1994, que le droit de retrait exercé par le personnel hospitalier, qui mettait en avant le risque de contamination par le VIH et l’hépatite B, n’était pas légitime. D’autant plus que le droit de retrait, par nature individuel, ne doit pas mettre en danger, en s’exerçant, ses collègues ou les usagers du service public.

Autre difficulté pour les agents publics, celle de justifier d’un danger en même temps « grave et imminent ». Il n’y a guère que pour l’exposition à l’amiante que la Cour de cassation a reconnu – à rebours du conseil d’État – un effet « différé », et donc acceptable a posteriori le droit de retrait d’un travailleur exerçant dans un local bourré de cette substance connue pour sa nocivité. C’est cependant rarissime.

Certains juristes, dont Nadia Beddiar, estiment que pour donner corps au droit de retrait, il faudrait inverser « la charge de la preuve ». En clair, que ce soit à l’administration de prouver que ses agents ne sont pas en danger face à une menace. Par ailleurs, le droit de la fonction publique se rapprochant de plus en plus étroitement du code du travail, les appréciations pourraient aussi évoluer. Enfin, il est très rare aussi que des sanctions disciplinaires soient appliquées si un agent public « fuit » son travail. Dans la période actuelle, un durcissement est cependant imaginable, met en garde Nadia Beddiar.

« Dans le doute, nos collectivités devraient garder le plus de monde à la maison, mais ça leur tord les boyaux de nous payer à ne rien faire, se désole dans l’Hérault Marianne Collard. Et pour ceux qui travaillent, ils devraient avoir du matériel pour se protéger. La seule consigne, pour le personnel qui garde des maternelles, c’est de se laver les mains ! Mais très peu d’agents exerceront leur droit de retrait, car ils savent qu’ils sont essentiels. On se sent abandonnés. »

À la SNCF, EDF, comme à La Poste (lire ici l’article de Khedidja Zerouali), entreprises privées à mission de service public, le droit de retrait s’applique plus facilement, d’autant plus que nombre de salariés relèvent désormais du code du travail. Pour Laurent Brun, secrétaire général de la CGT-Cheminots, « certains ont même eu la tentation d’un droit de retrait généralisé mais il pose d’autres problèmes : l’acheminement des marchandises, des denrées alimentaires, le transport des personnes qui reviennent en France par exemple… On a décidé de ne l’utiliser que pour les directions récalcitrantes, qui voulaient poursuivre le travail coûte que coûte et en dehors du bon sens, comme dans les centres d’appels ». Un droit de retrait brandi également pour alléger la mission des agents de contrôle à bord des trains, restés sans masques au contact des usagers.

De son aveu même, la réorganisation en urgence de la SNCF se passe « plutôt bien ». La majorité du transport de voyageurs est en train de cesser, priorité étant donné au fret. « La grosse difficulté, c’est le nettoyage du matériel à l’intérieur et à l’extérieur des trains et des gares, assure Laurent Brun. Nous avons affaire à des entreprises privées et on a beau lancer des appels, et des commandes, ils ne savent pas réagir, protègent très mal leurs salariés, n’ont pas ou presque pas d’encadrants pour changer leurs procédures. »

De quoi faire redouter à Laurent Brun une crise pareille dans un contexte d’ouverture à la concurrence généralisé (elle démarre petit à petit à partir de cette année). « Même s’il y a des ratés, la chaîne de commandement fonctionne à la SNCF, aiguillonnée par les syndicats, et les salariés chez nous se sont mis en “mode crise”. S’il avait fallu coordonner une myriade de compagnies sur tout le territoire, cela aurait été beaucoup plus long, je le crains. »

La crise sanitaire s’avère finalement très instructive sur le service public, que l’on sait plus qu’exsangue à divers endroits, mais que l’exécutif redécouvre, les yeux mouillés, à la faveur de cette crise. Des critiques, facétieux, rappellent que les agents bénéficiant de régimes spéciaux, visés par la réforme des retraites, sont précisément ceux qui se retrouvent aujourd’hui en première ligne dans le maintien du service public en temps de coronavirus : les soignants, les cheminots, les pompiers, etc. Le gouvernement s’en souviendra-t-il ?