Sanctions « de plus en plus sévères et disproportionnées », « aberrations » derrière certaines mesures gouvernementales ou encore préconisations restées lettre morte : le médiateur national de Pôle emploi publie son rapport 2021, sans masquer son agacement.
Cécile Hautefeuille
28 juin 2022
Ni complaisance ni pincettes. Depuis douze ans, Jean-Louis Walter, le médiateur national de Pôle emploi, détaille par le menu les sujets mobilisant ses services. Incisifs et sans concession, ses rapports annuels dressent le bilan des saisines et mettent en lumière les problématiques rencontrées par les demandeurs et demandeuses d’emploi afin de « signaler aux décideurs ces situations qui empoisonnent l’existence des usagers ».
Son rapport 2021 est présenté mardi 28 juin 2022 en conseil d’administration de Pôle emploi. Mediapart se l’est procuré avant sa publication. Après un bilan 2020 teinté de colère, ce nouveau document laisse entrevoir l’exaspération grandissante du médiateur.
Jean-Louis Walter regrette tour à tour des préconisations non suivies d’effet, des règles d’assurance-chômage toujours plus complexes et un ministère du travail parfois dépeint comme déconnecté de la réalité voire sourd aux alertes.
Le tout, souligne le médiateur, dans un contexte de « persistance de la crise sanitaire » et d’une « évolution marquée du nombre de situations de grande détresse pour les femmes et les hommes qui sont confrontés à la précarité et à la difficulté de se réinsérer dans le monde du travail ».
Il existe actuellement dix-huit médiatrices et médiateurs régionaux dont l’action est coordonnée par le médiateur national, agissant en toute indépendance. La médiation est saisie quand une personne inscrite à Pôle emploi souhaite contester la réponse reçue à une première réclamation, formulée auprès d’une agence ou d’un service de Pôle emploi.
En 2021, 34 924 demandes de médiation ont ainsi été adressées, partout en France. Un chiffre en légère hausse (+0,6 %) par rapport à 2020 qui avait connu une augmentation plus remarquable (+12 %).
Premier fait notoire : en atteignant désormais 11 % des saisines, « les demandes liées aux radiations (recherches d’emploi insuffisantes et absence à rendez-vous) doublent par rapport à 2019 », constate le médiateur, rappelant que ces procédures avaient été suspendues une partie de l’année 2020, en raison des confinements.
Des postures excessives, encouragées par la loi
Dans un paragraphe dédié aux « choses vues par les médiateurs régionaux », Jean-Louis Walter s’attarde sur ces radiations, « sujet inépuisable de controverses ». « Les médiateurs constatent que ces sanctions deviennent de plus en plus sévères, avec un usage fréquent des radiations de six mois et, surtout, suppression définitive du revenu de remplacement », écrit-il, ajoutant que « certaines de ces sanctions semblent véritablement disproportionnées, tant dans leur gravité que dans leurs conséquences ».
Évoquant à nouveau le faible pourcentage des saisines sur le sujet (11 %), il insiste : « Plutôt que leur fréquence, c’est donc bien leur inadéquation qui les fait remarquer. »
Depuis 2013, le médiateur national de Pôle emploi plaide ardemment pour « une gradation des sanctions » et l’instauration d’un « sursis », au premier manquement aux obligations. Dans son rapport 2021, il s’en prend donc au décret de décembre 2018 qui a produit l’effet contraire : il a durci les sanctions, au lieu de les faire évoluer, par paliers.
« Dans les faits, plutôt que d’assouplir, [la loi] a rigidifié les pratiques, en les enfermant dans un barème plus sévère encore et en fournissant une légitimité nouvelle aux postures excessives », déplore Jean-Louis Walter.
Dans ses préconisations, il indique que les décisions de radiation « doivent prendre en compte la situation spécifique de la personne, pour appliquer ou non une sanction juste, fondée sur des faits et non sur l’application mécanique d’un barème », et rappelle que les radiations « sont lourdes de conséquences lorsqu’elles privent les intéressés du revenu de remplacement et d’un accompagnement au retour à l’emploi ».
Non sans agacement, je suis le témoin de toutes sortes d’interventions désordonnées sur des sujets sur lesquels nous avons alerté.
Toujours au chapitre des sanctions, le médiateur évoque brièvement le contrôle de la recherche d’emploi, intensifié en 2022, selon la volonté d’Emmanuel Macron. Au premier semestre, Pôle emploi était censé mener 25 % de contrôles supplémentaires. Objectif : 500 000 contrôles cette année. « Les demandes de médiation portent rarement sur le contrôle de la recherche d’emploi, souligne Jean-Louis Walter, ce qui tendrait à prouver que celui-ci est bien ciblé et que ses conclusions ne sont pas excessives. »
En revanche, comme les années précédentes, ce sont les demandes concernant l’indemnisation qui mobilisent le plus les services du médiateur. « Volet important de la vie des demandeurs d’emploi et des missions de Pôle emploi », elles concernent 53 % des saisines de l’année 2021. « Les changements incessants de la règlementation de l’assurance-chômage et la non-prise en compte de nos préconisations y sont pour quelque chose », regrette sèchement Jean-Louis Walter.
Le médiateur ne cache pas son irritation et dénonce une forme d’inertie face à des recommandations maintes fois répétées. « Malheureusement, notre travail n’est pas toujours apprécié à sa juste valeur. Non sans agacement, je suis le témoin de toutes sortes d’interventions désordonnées sur des sujets sur lesquels nous avons alerté et formulé des préconisations », écrit-il d’ailleurs en préambule. Et ajoute : « Force est de constater que l’année passée n’a pas changé grand-chose et que les mêmes maux et sigles continuent d’émailler les demandes de médiation. »
Dans sa ligne de mire, ce qu’il appelle « les oursins de service », sur lesquels Jean-Louis Walter a le sentiment de s’être attardé à maintes reprises, en vain. Il cite en exemple les périodes de travail non déclarées (en l’absence d’indemnisation, donc sans volonté de fraude), la demande de réexamen expresse (pour les personnes ayant épuisé leurs droits et attendant une ouverture de nouveaux droits) ou encore le délai de déchéance (pour les périodes de maladie, de maternité et de formation des demandeurs d’emploi).
L’effet collatéral d’une mesure gouvernementale
Autant de sujets évoqués, parfois depuis de nombreuses années, et sur lesquels le médiateur continue désespérément de buter. Ses préconisations restent lettre morte mais les demandes de médiation, elles, continuent de parvenir aux médiatrices et médiateurs.
De nouvelles saisines, dont le médiateur se serait volontiers passé, viennent également s’ajouter à la liste. Jean-Louis Walter consacre ainsi sept longues pages à « l’allongement de la période d’affiliation », décidé par le gouvernement à la suite de la crise du Covid. Mediapart avait révélé, en janvier 2022, l’existence de cet « effet de bord » d’une mesure censée protéger les demandeurs d’emploi mais qui pouvait, dans certains cas, se retourner contre eux. Et faire baisser, parfois drastiquement, leur allocation-chômage mensuelle.
Annexée à la réforme de l’assurance-chômage, cette mesure entend compenser onze mois de confinements et de couvre-feux en 2020 et 2021, en allongeant automatiquement la fameuse période d’affiliation (PRA). Pour le dire plus simplement, Pôle emploi va chercher, plus loin dans le passé professionnel, des emplois et des salaires pour compenser l’éventuelle inactivité de ces onze mois. Or ce mécanisme pénalise des personnes non concernées par les confinements et qui gagnaient moins bien leur vie dans le passé.
En début d’année 2022, Jean-Louis Walter avait confié à Mediapart son exaspération face à cette règle, appliquée à toutes et tous, sans aucune distinction. Dans son rapport 2021, il ne manque pas d’épingler la mesure « louable dans ses intentions » mais très mal menée en haut lieu. Selon lui, Pôle emploi a « dès le départ identifié cet effet collatéral » et alerté la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), placée sous la tutelle du ministère du travail.
Complexité administrative et réglementaire
« Mais cette alerte n’a pas abouti à des ajustements », constate le médiateur qui a récupéré la patate chaude et été contraint de traiter les réclamations, au cas par cas. « Au 15 mai 2022, les médiateurs régionaux ont reçu au total 1 654 demandes de médiation [sur le sujet] », détaille le rapport. « Dans certaines régions, cela représente aujourd’hui 50 % de la charge de travail […] l’examen de ces situations est très chronophage et usant pour les agences comme pour les médiateurs », développe-t-il encore.
« La logique, conclut Jean-Louis Walter, eût été d’appliquer normalement les nouvelles règles de l’assurance-chômage puis de recourir, dans un second temps, à la mesure d’allongement exceptionnel de la PRA, dans les situations qui le nécessitent et sur demande des demandeurs d’emploi auprès de leur agence. C’était le principe et l’esprit de la mesure exceptionnelle. »
Une autre mesure gouvernementale a donné du fil à retordre aux services chargés de la médiation à Pôle emploi. Il s’agit de la prime destinée aux travailleurs et travailleuses précaires, annoncée dès la fin 2020. Versée sous des conditions très précises, elle devait garantir un revenu minimum de 900 euros par mois aux personnes n’ayant pas retrouvé un niveau d’activité suffisant du fait de la crise sanitaire.
Quelques mois plus tard, c’était la pagaille : primes versées à tort ou refusées à des bénéficiaires pensant y avoir droit, cette aide d’urgence a conduit à des réclamations puis des médiations. Là encore, Jean-Louis Walter déplore une mesure qui manquait de recul et de logique. Pour bénéficier de cette prime, il fallait notamment justifier d’une durée d’activité salariée d’au moins 138 jours entre le 1er janvier et le 31 décembre 2019.
« Cette condition simple se complique par le fait que l’on raisonne en jours travaillés (5 jours par semaine) » sans tenir compte « du nombre d’heures travaillées dans la journée », écrit le médiateur. « Or, les potentiels bénéficiaires de cette aide travaillent très souvent dans des secteurs dans lesquels l’intensité horaire journalière est élevée : hôtellerie, restauration, par exemple. Il en résulte que certains [...] se voient refuser l’aide, alors que si une conversion en jour de leur nombre d’heures travaillées était appliquée, ils rempliraient les conditions d’éligibilité. »
Si les demandes de médiation « se sont atténuées d’elles-mêmes avec la reprise de l’activité économique », Jean-Louis Walter ne retient pas aujourd’hui sa critique. Il dépeint une mesure « si généreuse et louable qu’elle soit », assortie de règles d’attribution ne tenant « pas compte de la réalité du marché du travail ».
Comme chaque année, le médiateur s’attarde et alerte sur le sort des demandeurs et demandeuses d’emploi pour qui le service rendu peut, et doit, toujours être amélioré. Mais comme chaque année, il réserve aussi quelques mots aux conseillères et conseillers de Pôle emploi, à qui il rend hommage « malgré la rudesse des situations », décrites dans ses rapports « sans complaisance ».
À leur sujet, il salue, au pied de son avant-propos, des femmes et des hommes qui « se débattent au quotidien, pour trouver des solutions dans les méandres de la complexité administrative et règlementaire sans nom qui est imposée à l’institution ».
Cécile Hautefeuille
