Mediapart : Réforme des retraites : travailler plus longtemps au nom du « progrès social »

Élisabeth Borne a annoncé le recul de deux ans de l’âge légal de départ à la retraite, qui atteindra progressivement 64 ans. La durée de cotisation pour partir sans pénalités augmentera aussi plus vite que prévu. Une réforme aux antipodes des ambitions du premier quinquennat Macron.

Dan Israel

10 janvier 2023

« Justice« Justice », « équilibre », « progrès social ». C’est sous l’égide de cette triple promesse que la première ministre Élisabeth Borne a présenté, mardi 10 janvier en fin d’après-midi, le projet de réforme des retraites que l’exécutif entend voir entrer en vigueur dès cet été, dans un délai particulièrement serré : présentation en conseil des ministres dès le 23 janvier et discussions démarrant à l’Assemblée nationale le 6 février. Les Français·es partiront plus tard à la retraite, les souhaits d’Emmanuel Macron, présentés avant même le début de sa seconde campagne présidentielle, seront donc respectés.

« Présenter un tel projet est toujours un moment de vérité. C’est un choix politique essentiel », a déclaré la cheffe du gouvernement, entourée du ministre de l’économie Bruno Le Maire, et de ceux du travail et de la fonction publique, Olivier Dussopt et Stanislas Guerini.

Aucun autre dossier politique ne concerne en effet davantage les Français·es : près de 750 000 personnes prennent leur retraite chaque année, et plus de 17 millions de personnes touchent aujourd’hui une pension de retraite, soit plus d’un quart de la population. Chaque année, les dépenses de retraite dépassent les 320 milliards d’euros, et 30 millions de travailleurs et de travailleuses cotisent pour financer ces dépenses.

Comme elle l’avait laissé entendre une semaine auparavant, Élisabeth Borne a annoncé que les choix finaux de l’exécutif s’écartent de la promesse de campagne du président, qui souhaitait simplement décaler à 65 ans l’âge légal de départ à la retraite – avant lequel personne ne peut commencer à toucher sa pension, à moins d’avoir commencé à travailler avant 20 ans.

Finalement, l’âge légal passera à 64 ans, au lieu de 62 ans actuellement. La transition sera rapide : à partir du 1er septembre 2023, l’âge légal reculera de trois mois par an, pour atteindre 63 ans et 3 mois à la fin du quinquennat, au printemps 2027. Il est donc prévu qu’il recule encore jusqu’en 2030.

En parallèle, la durée de cotisation nécessaire pour avoir droit à une pension à « taux plein » augmentera à un rythme plus rapide que prévu actuellement : il faudra avoir cotisé 43 ans dès 2027 (contre 42 ans actuellement), alors qu’il était jusqu’à présent programmé que cette durée ne soit atteinte qu’en 2035. L’âge auquel les Français·es aux carrières incomplètes ont le droit de partir sans décote est quant à lui maintenu à 67 ans. Le gouvernement va aussi rendre plus simple le passage progressif à la retraite, en permettant de mieux cumuler retraite et activité partielle. Les économies attendues tournent autour de 6 milliards d’euros d’ici 2027.

« Notre objectif, c’est de garantir l’avenir de nos retraites. Si l’on ne fait rien, les déficits vont se creuser, ce qui va conduire inévitablement à baisser le pouvoir d’achat des retraités ou à augmenter les impôts et ça, nous ne le voulons pas », a justifié Élisabeth Borne au 20 heures de France 2, dans la foulée de ses annonces.

Sans surprise, les syndicats sont unanimes pour dire leur opposition à ce projet, et c’est la première fois qu’ils sont tous unis dans leur protestation depuis 2010 (et, déjà, la réforme des retraites qui avait fait reculer l’âge légal de 60 à 62 ans). Cela faisait douze ans que la CFDT n’avait pas appelé ses adhérent·es à défiler aux côtés de la CGT ou de FO, mais l’organisation de Laurent Berger a cette fois sauté le pas, après avoir prévenu sur tous les tons depuis des mois qu’elle s’opposerait résolument à toute mesure d’âge.

La première journée de mobilisation est fixée au jeudi 19 janvier, deux jours avant une autre mobilisation organisée par les organisations de jeunesse, rejointes par La France insoumise. Réunis en fin d’après-midi à la Bourse du travail à Paris, les dirigeants des huit grands syndicats (CFDT, CGT, FO, CFE-CGC, CFTC, Unsa, Solidaires, FSU) se sont affichés ensemble pour annoncer cette date, laissant la parole à Laurent Berger. L’image du leader de la CFDT, encadré par Philippe Martinez de la CGT et par Frédéric Souillot de FO, est rare, saisissante.

Le but déclaré de la réforme est de « faire vivre la générosité entre les générations », autrement dit de « préserver » le système de retraite par répartition, où les actifs et actives financent, par le versement de cotisations, le financement des pensions des retraité·es. « Dire que cet équilibre n’est plus assuré n’est pas une posture, a assuré Élisabeth Borne. C’est un constat, un constat réaliste, fait par tous ceux qui se sont penchés sur les retraites. » La réforme des retraites vise à garantir « l’équilibre » du système en 2030.

Elle ne s’est toutefois pas attardée pour détailler le montant des déficits prévus pour les 15 à 20 prochaines années : environ 12 milliards d’euros manqueront chaque année, soit 3 % seulement du total des pensions versées. Durant les heures précédant les annonces, la majorité au sens large s’était pourtant employée à dramatiser l’enjeu. Le 9 janvier au 20 heures de TF1, l’épouse du président, Brigitte Macron, a promis aux jeunes : « Tout est fait pour que vous ayez une retraite. » Et dans les couloirs de l’Assemblée le lendemain, Prisca Thévenot, porte-parole du parti macroniste Renaissance, n’a pas hésité à déclarer que « c’est l’avenir des Français qui se joue maintenant », le but de la réforme étant d’« éviter une crise certaine ».

Les Républicains courtisés
Dans son discours, la première ministre s’est félicitée à de nombreuses reprises d’avoir organisé des concertations ces dernières semaines avec les représentants des salarié·es et du patronat, alors qu’Emmanuel Macron voulait au départ aller encore plus vite. Elle s’est aussi réjouie des discussions menées avec les partis d’opposition. « Je suis reconnaissante envers les partenaires sociaux et toutes les forces politiques, même les plus opposées » à sa politique, a-t-elle lancé, affirmant que « ce projet est meilleur qu’il n’était il y a six mois ».

Le parti qui a eu le droit au plus d’égard dans l’allocution est sans conteste celui des Républicains (LR), que l’exécutif espère bien voir voter la retraite avec le parti macroniste, ce qui permettrait d’éviter d’avoir recours à l’article 49-3 de la Constitution, lequel permet de faire passer un texte sans vote.

Le nouveau patron de LR, Éric Ciotti, a tout lieu de se réjouir : les conditions qu’il avait posées le week-end précédent pour que ses troupes votent le texte ont toutes été acceptées par l’exécutif. La réforme annoncée est en effet calquée sur l’amendement voté chaque année par le Sénat, où LR domine, dans le cadre des discussions sur le budget. Amendement rituellement écarté, par l’Assemblée, qui a le dernier mot dans les débats parlementaires.

Et alors que le gouvernement hésitait à faire bénéficier les personnes déjà à la retraite de sa mesure d’augmentation de la retraite minimale (à 85 % du Smic pour les carrières complètes au niveau du Smic) ou à la réserver seulement aux nouveaux arrivants, Éric Ciotti a obtenu gain de cause.

La revalorisation bénéficiera à tout le monde. Et ce malgré les difficultés techniques qui ne manqueront pas de se manifester lorsqu’il faudra vérifier si 17 millions de personnes justifient ou non d’une carrière complète. « Près de 2 millions de petites retraites vont être augmentées », a insisté la première ministre, citant nommément le parti Les Républicains comme inspirateur de ce choix.

Un recul symbolique qui cache un revirement majeur
En renonçant au totem d’un recul de l’âge légal à 65 ans, Emmanuel Macron a accepté de faire une concession, mais qui est avant tout symbolique : le rythme de recul de l’âge légal est à peine moins rapide que celui qu’il avait envisagé publiquement en octobre, et l’aboutissement de la réforme interviendra de toute manière après la fin de son second mandat. Un nouveau président aurait de toute manière pu retoucher la réforme à sa guise.

« Notre objectif, c’est l’équilibre de notre système de retraites en 2030. On a mené plusieurs mois de concertation, on a écouté et on a pu voir qu’il y avait une autre façon d’atteindre cet objectif de l’équilibre en 2030 », a précisé la première ministre sur France 2.

Le réel revirement a en fait eu lieu plus tôt, quand il a décidé de passer par-dessus bord ses premières ambitions, en abandonnant la réforme « systémique » qu’il a tenté de mettre en place durant les trois premières années de son premier quinquennat. Il s’agissait alors de remettre à plat tout le système, en montant de toutes pièces un régime « à points » et en modifiant une énorme part des règles régissant les retraites.

Rattrapé par la pandémie de Covid-19, et après le plus long mouvement social de l’histoire en France, fin 2019 et début 2020, Emmanuel Macron avait finalement dû abandonner son projet. Avant de déclarer forfait, l’exécutif s’était d’abord résigné à faire voter son texte de loi en laissant ouvert un nombre vertigineux de questions, qu’il n’était pas parvenu à résoudre en de longs mois de discussions.

Il n’empêche, relire les déclarations passées d’Emmanuel Macron à l’aune de ce que sera finalement la réforme millésime 2023 ne peut qu’être amer pour celles et ceux dans l’entourage présidentiel qui croyaient vraiment à la réforme systémique. Comme l’économiste Antoine Bozio, par exemple.

Dans son livre de 2016, Révolution, (XO Éditions), celui qui était alors tout juste candidat ne déclarait-il pas que nous ne pouvions « plus nous contenter de bricolages ou d’une énième discussion sur tel ou tel paramètre » ? N’insistait-il pas sur les inégalités majeures du système complexe et engoncé dans des règles empilées les unes sur les autres depuis des décennies ?

Mais ce sont ses déclarations lors de sa première conférence de presse à l’Élysée, le 25 avril 2019 après des semaines de « Grand Débat », qui résonneront sans doute le plus étrangement. Le président s’était livré à une vigoureuse attaque contre les mesures qu’il entend désormais mettre lui-même en œuvre.

« Quand on vit dans une région qui est en difficulté industrielle, quand on est soi-même en difficulté, quand on a une carrière fracturée, bon courage déjà pour arriver à 62 ans », s’était-il agacé. « Vous ne savez déjà plus comment faire après 55 ans. […] C’est ça la réalité, c’est ça d’abord le combat qu’on mène, avait-il martelé. On doit d’abord gagner ce combat avant d’aller expliquer aux gens : “Mes bons amis, travaillez plus longtemps.” »

C’est pourtant cette injonction, qualifiée à l’époque d’« hypocrite » et de « simpliste », qu’Emmanuel Macron et son gouvernement adressent aujourd’hui aux Françaises et aux Français.

Voici un tour d’horizon des autres choix qui ont guidé le projet présenté le 10 janvier par le gouvernement :

L’âge de départ recule plus vite que l’espérance de vie
C’est un argument classique, et on l’a encore entendu le 10 janvier dans la bouche du dirigeant de la CPME, l’organisation patronale des petites entreprises : il faudrait travailler plus longtemps parce que la durée de vie des Françaises et des Français augmente. Ce serait « la réalité de la démographie ».

Les Français·es ont certes gagné environ quinze ans d’espérance de vie depuis 1950 : les femmes nées en 2021 ont une espérance de vie de plus de 85 ans, contre 79 ans pour les hommes. Mais cette évolution stagne, et les réformes déjà votées font reculer plus vite l’âge de la retraite que n’évolue l’espérance de vie. Entre 2008 et 2020, l’âge moyen de départ à la retraite est ainsi passé de 60,4 ans à 62,6 ans. Et comme le fait remarquer l’ancien secrétaire national de la CFDT Jean-Louis Malys, aujourd’hui, « décaler de deux ans le départ, c’est environ 10 % de temps de retraite en moins ».

L’espérance de vie moyenne masque par ailleurs de nombreuses inégalités, selon les classes sociales : l’espérance de vie d’une cadre aujourd’hui âgée de 35 ans s’élève à 88 ans. C’est, comme le relève Le Monde, plus de dix ans de plus que pour un ouvrier du même âge.

Enfin, les chiffres sont encore moins bons lorsqu’on considère l’espérance de vie en bonne santé, sans limitation physique. Selon le ministère de la santé, en 2018, 23 % des Français·es – et 35 % des ouvrières et ouvriers –souffraient d’une limitation physique lors de leur première année de retraite.

Maintenir à 67 ans la borne ultime d’âge de départ : une mesure aux effets ambigus
La réforme ne touchera pas à l’âge de 67 ans, auquel ont le droit de partir, sans décote, les personnes qui ne disposent pas de la durée nécessaire de cotisation pour une « carrière complète » – avant cet âge, elles subissent un malus punitif de – 1,25 % par trimestre manquant sur le montant de leur pension.

Cette mesure a été présentée par Élisabeth Borne comme favorable pour les femmes, qui sont aujourd’hui deux fois plus nombreuses que les hommes à devoir attendre 67 ans en raison de carrières souvent hachées. Mais la réalité est plus complexe.

Il est exact que l’écart d’âge de départ va se réduire avec celles et ceux qui atteignent une carrière complète, puisque cet écart est aujourd’hui de cinq ans maximum, et qu’il sera progressivement réduit à trois ans d’ici 2030. Mais le raisonnement doit aussi intégrer l’augmentation de la durée de cotisation, dont une des conséquences sera de faire baisser le montant de la pension des personnes attendant 67 ans.

En effet, ne plus subir de décote et atteindre le « taux plein » ne signifie pas que le niveau de la pension sera calculé comme pour une carrière complète : son montant est en fait calculé en fonction du nombre de trimestres réellement cotisés, comparé au nombre nécessaire pour obtenir une carrière complète.

C’est ce qu’on appelle la « proratisation ». Or, si la durée nécessaire pour une carrière complète augmente, cette proratisation devient moins avantageuse pour les personnes aux carrières incomplètes. Cet effet pervers est détaillé dans une note de l’Institut des politiques publiques.

Garder les seniors dans les entreprises, une ambition sans moyens ?
Faire augmenter l’âge moyen de départ à la retraite aurait pu ne passer que par cette voie : augmenter la part des seniors dans les entreprises. Le taux d’emploi des 55-64 ans est seulement de 56 % en France, bien moins que dans nombre de pays européens. Une des principales raisons de ce constat réside dans la politique des employeurs français qui préfèrent se séparer des plus de 55 ans, aux salaires plus importants que les nouveaux venus sur le marché du travail.

Bien conscient de cette réalité, le gouvernement va mettre en place un « index senior », où chaque entreprise devra rendre publique la part de seniors dans ses effectifs. Cet index sera effectif dès 2023 pour les entreprises de plus de mille salarié·es, et en 2024 pour celles de plus de 300 employé·es. Mais au-delà de ce caractère public et obligatoire, aucune sanction n’est prévue pour les entreprises les moins motivées pour garder les plus âgé·es.

Le gouvernement va aussi retravailler le dispositif qui permet de partir progressivement à la retraite, en organisant une transition : deux ans avant le départ définitif, il sera possible de liquider une partie de sa retraite, et de la cumuler avec un temps partiel. Ce dispositif sera aussi mis en place dans la fonction publique.

Pas sûr que cela suffise à inciter les salarié·es à faire ce choix : le montant final de la pension touchée dépend en effet beaucoup plus des dernières années en emploi que des premières, car l’inflation est intégrée au calcul. Une année de travail en 2022 vaudra donc beaucoup plus qu’une année de 1985.

Enfin, les retraités qui reprennent une activité pourront désormais acquérir des droits supplémentaires, et augmenter le niveau de leur pension.

Des carrières longues encore plus longues
Le gouvernement assure que sa réforme « doit protéger les personnes qui ont commencé à travailler très tôt et ont des carrières longues » et que le dispositif visant les carrières longues sera « renforcé ». Dans les faits pourtant, la majorité de celles et ceux qui ont commencé à travailler avant 20 ans devra attendre plus longtemps pour avoir droit à la retraite.

Actuellement, environ un salarié sur trois peut prétendre à partir à la retraite plus tôt grâce à ce dispositif. Pour pouvoir partir à 60 ans, il faut avoir une carrière complète et avoir cotisé au moins cinq trimestres entre ses 18 et ses 20 ans. En s’attaquant à ces règles, le gouvernement se conforme à une demande de la Cour des comptes datant de 2019.

Avec la réforme, avoir cotisé à partir de 18 ans ne permettra plus que de partir à 62 ans. Seules celles et ceux ayant commencé avant 16 ans pourront partir dès 58 ans, comme aujourd’hui (mais en ayant cotisé seulement une année de plus que la carrière complète, contre deux ans aujourd’hui). Si la carrière a démarré entre 16 et 18 ans, le départ pourra se faire à 60 ans, « sous réserve d’avoir cotisé la durée d’assurance requise majorée d’une année ».

Or, comme le pointe Patrick Aubert, chercheur de l’Institut des politiques publiques, les gains annoncés ne devraient concerner que peu de monde : il devient aujourd’hui de plus en plus rare de prendre sa retraite en ayant cotisé une année complète avant ses 18 ans (cela concerne environ 2 % des personnes nées en 1966, et encore moins pour les générations suivantes). Et dans toutes les générations nées après 1974, on compte seulement environ 10 % des travailleurs et travailleuses ayant cotisé une année avant leurs 20 ans.

L’invalidité et le handicap toujours bien pris en compte
Comme aujourd’hui, les personnes en situation d’invalidité ou d’inaptitude pourront partir à 62 ans à « taux plein », et les travailleurs handicapés à 55 ans. Les salarié·es ayant subi un accident du travail ou une maladie professionnelle pourront aussi partir à la retraite deux ans avant l’âge légal, avec des conditions « assouplies », indique le gouvernement.

Ces décisions ne sont pas anecdotiques : le départ à 62 ans pour invalidité ou inaptitude concerne chaque année plus de 100 000 personnes. C’est de loin le dispositif le plus utilisé pour partir de manière anticipée.

En revanche, pour ces personnes comme pour celles qui doivent attendre 67 ans pour ne plus subir de décote, le mécanisme de la « proratisation » jouera dans le sens d’une réduction du montant de la pension, en raison de l’augmentation générale de la durée de cotisation.

Sur la pénibilité, le péché originel macroniste
Cela a été une des principales demandes de la CFDT lors des discussions qui ont précédé les annonces gouvernementales : améliorer la prise en compte de la pénibilité des carrières pour permettre un départ anticipé à la retraite. Le syndicat estime pour le moment que le compte n’y est pas.

Sur ce thème, l’exécutif a un vrai passif : dès son arrivée au pouvoir en 2017, Emmanuel Macron a réduit le champ du compte pénibilité, qui permet justement ce départ anticipé. Selon les décomptes du gouvernement, seules 12 000 personnes ont jusqu’à présent utilisé leur compte.

Sur les dix critères pouvant à l’origine donner droit à des points pénibilité, les quatre qui avaient été supprimés par ordonnance (port de charges lourdes, postures pénibles, exposition à des vibrations ou à des agents chimiques) sont ceux qui donnent lieu à la quasi-totalité des reconnaissances en maladie professionnelle…

Désormais, le gouvernement promet que « plus de 60 000 personnes supplémentaires » seront couvertes par le compte pénibilité, qui pourra offrir plus de droits en cas de travail de nuit ou de multi-exposition aux risques. Ce compte pourra aussi être utilisé pour financer un congé de reconversion.

Un « suivi médical renforcé » sera également mis en place pour les salarié·es exerçant des métiers identifiés comme exposés à la pénibilité – alors que là encore, les ordonnances de 2017 ont fait passer de deux à cinq ans le délai maximum légal entre deux visites médicales professionnelles.

La fin des régimes spéciaux… dans 43 ans
Élisabeth Borne a annoncé que « la plupart des régimes spéciaux de retraite existants » allaient être « fermés ». Principalement dans le viseur : les conditions particulières offertes aux salarié·es de la RATP et de la branche professionnelle des industries électriques et gazières, qui concerne notamment EDF. La fin du régime spécial de la SNCF a déjà été actée en 2018 avec la disparition du statut.

Les autres principales professions concernées sont les clercs de notaire et les employé·es de la Banque de France. L’âge légal de départ dans tous ces métiers était resté à 52 ou 57 ans, mais la durée de cotisation nécessaire pour obtenir le « taux plein » avait été progressivement alignée sur le droit commun.

Les régimes autonomes (professions libérales et avocats, qui avaient largement contribué au mouvement de protestation en 2019-2020) et « ceux répondant à des sujétions spécifiques » (marins, Opéra de Paris, Comédie-Française) ne seront pas concernés .

Nul doute que les personnels de la RATP et d’EDF contribueront largement à animer les grèves et les manifestations des prochains jours. Mais le gouvernement a tout de même prévu une parade de taille : il appliquera la « clause du grand-père » : les salarié·es déjà en poste ne seront pas concerné·es. Seuls les nouveaux entrants, à partir de l’automne prochain, seront touchés.

Point important, la prise en compte de la pénibilité continuera pour tous les métiers dits en « catégorie active » : policiers, surveillants pénitentiaires, pompiers, aides-soignants, éboueurs et égoutiers principalement. Ces travailleurs et travailleuses auront toujours droit à un départ anticipé, 5 à 10 ans avant l’âge légal.

Dan Israel