29 FÉVRIER 2020 PAR ELLEN SALVI

Le gouvernement a profité d’un conseil des ministres exceptionnel consacré au coronavirus pour dégainer l’« arme nucléaire » du 49-3. En adoptant à la va-vite et sans vote sa réforme des retraites, le pouvoir espère passer rapidement à autre chose. Mais c’est surtout sa fin qu’il précipite.

Emmanuel Macron vient de retourner l’arme du 49-3 contre lui. En dégainant ce dispositif constitutionnel permettant l’adoption d’un projet de loi sans vote, l’exécutif choisit de sortir par le bas d’une discussion parlementaire qui n’avançait pas assez vite à son goût. Ce faisant, il pense clore la catastrophe que constitue, depuis le départ, la réforme du système des retraites, dans l’espoir que l’on parle enfin d’autre chose. Mais ce choix ne lui ouvre en vérité aucune perspective, sinon celle de passer les deux prochaines années à observer, impuissant, la décomposition du quinquennat.

La décision d’engager formellement la responsabilité du chef du gouvernement a été prise samedi 29 février, lors d’un conseil des ministres exceptionnel, initialement consacré à la seule gestion du coronavirus Covid-19. Mais le pouvoir a finalement profité de l’occasion pour glisser dans l’ordre du jour ce 49-3 qu’il menace d’utiliser depuis plusieurs semaines déjà, considérant que le moment était venu et que les esprits – comprendre : la fameuse opinion publique – étaient désormais assez mûrs pour accepter l’utilisation d’une procédure que les ministres eux-mêmes n’ont aucun problème à qualifier d’« arme nucléaire ».

Samedi, en fin de journée, Édouard Philippe s’est donc rendu à l’Assemblée nationale pour annoncer sa décision, face à un hémicycle clairsemé. Évoquant « l’image, particulièrement triste, que renvoient de nos institutions les événements de ces derniers jours » – « et je dois dire qu’il n’y a pas d’illustration aussi éloquente que ce à quoi nous assistons en ce moment », a-t-il ajouté pour répondre aux cris continus du député La France insoumise (LFI) François Ruffin –, le premier ministre a indiqué ne pas avoir « le sentiment que notre démocratie puisse se payer le luxe d’un tel spectacle ».

Insistant sur le fait que ce 49-3 n’avait pas vocation à « mettre fin au débat », mais « à cet épisode de “non-débat”, à un Parlement privé de sa fonction éminente de faire la loi » et qu’il devait « permettre à la suite du processus législatif » de se poursuivre, le chef du gouvernement a précisé engager sa responsabilité « sur un texte, qui n’est pas le texte initial », mais « un texte amélioré, profondément enrichi grâce à tous les amendements que nous intégrons ». « Il traduit tout d’abord les deux derniers mois de concertation engagés avec les partenaires sociaux sur les sujets liés à la pénibilité, à l’emploi des séniors et à la transition », a-t-il précisé, affirmant que la nouvelle copie prendrait aussi en compte le travail parlementaire « qui permet de consolider d’autres mesures de justice sociale ».

Édouard Philippe avait prévenu, dès le 25 février : « Mon ambition est de faire en sorte que le débat ait lieu. Si cela n’est pas possible, au bout de très nombreuses heures de débat, la Constitution autorise le premier ministre à utiliser le 49-3. Pour faire en sorte que le débat puisse avancer et ne soit pas stérilisé. […] Lorsqu’il faut prendre ses responsabilités, je le fais sans hésiter et j’utilise toute la Constitution, rien que la Constitution. » Sous le quinquennat précédent, le même homme, qui siégeait alors sur les bancs de l’opposition, avait voté les motions de censures qui avaient suivi les 49-3 imposés par Manuel Valls au moment des lois dites Macron et El Khomri.

Ces deux épisodes survenus en 2015 puis 2016, et particulièrement le premier d’entre eux, ont profondément marqué Emmanuel Macron, qui exerçait alors les fonctions de ministre de l’économie. D’une certaine façon, ils ont même conforté ses ambitions présidentielles, comme une revanche qu’il ne fallait pas manquer. Le chef de l’État n’a en effet jamais digéré que l’on règle de cette façon le sort de sa « loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques ». Et que l’on réduise à néant les centaines d’heures qu’il avait passé à négocier la moindre virgule de son texte avec les « frondeurs » de la majorité et les députés de l’opposition. « Il y avait une forme d’humiliation, qui n’avait échappé à personne », se souvient un ex-conseiller ministériel.

« Il était très réservé sur l’utilisation du 49-3, nous l’étions tous, confirme la députée socialiste Cécile Untermaier, à l’époque corapporteure de la loi, aux côtés du rapporteur général Richard Ferrand, qui préside désormais l’Assemblée. Mais la situation était très différente car le débat parlementaire avait eu lieu. Le 49-3 était venu à la fin parce que le premier ministre craignait qu’il ne manque quelques voix. Cette fois-ci, il n’y a rien : le texte n’a même pas été amendé en commission. Le gouvernement va pouvoir faire passer sa copie initiale. C’est beaucoup plus déflagrateur. La démocratie n’a rien à gagner de mesures d’exception, c’est elle qui va payer le plus lourd tribut de cet échec. »

Le 25 novembre 2016, quelques mois après avoir quitté le gouvernement de François Hollande pour lancer En Marche !, le désormais candidat à la présidentielle expliquait au Monde ne pas croire « une seule seconde […] à la réforme par ordonnances » – le projet de loi sur les retraites en compte 29, ce qui, de l’avis même du Conseil d’État, « fait perdre la visibilité d’ensemble qui est nécessaire à l’appréciation des conséquences de la réforme et, partant, de sa constitutionnalité et de sa conventionnalité ». Mais Emmanuel Macron ne s’était pas arrêté là. « Regardez ce qui vient de se passer quand on réforme en passant par le 49-3, qui est pourtant un article constitutionnel : les gens le prennent très mal », avait-il ajouté.

Confronté à ces déclarations par Mediapart, à la veille du second tour de la présidentielle de 2017, il s’était déjà montré plus nuancé. « Je critiquais le contexte de la loi Travail. C’est-à-dire […] une loi en fin de quinquennat qui n’est pas expliquée, qui n’est pas portée politiquement, on refuse le débat », avait-il affirmé, regrettant le « rapport névrotique » que les responsables politiques entretiennent avec le 49-3. Pour justifier son utilisation, l’exécutif va désormais répéter sur tous les tons qu’il y a été contraint par une opposition qui ne souhaitait pas discuter du fond de la réforme et qui empêchait le débat parlementaire en « obstruant » ce dernier à coups d’amendements – quelque 41 000 avaient été déposés.

Souvent utilisé pour construire des majorités – ce fut notamment le cas sous Michel Rocard, qui y a recouru 28 fois pour sauver 13 textes différents –, l’article 49 alinéa 3 de la Constitution a également servi, à plusieurs reprises sous la Ve République, d’outil de confort permettant de mater des majorités récalcitrantes. Cette fois-ci, il est dégainé contre l’opposition au nom de la rationalisation du travail parlementaire, comme l’avaient fait en leur temps Pierre Mauroy, Laurent Fabius, Édouard Balladur et Jean-Pierre Raffarin. Il clôt une première bataille, mais pas la guerre. « À malin, malin et demi. [Édouard Philippe] ne peut l’utiliser qu’une seule fois [sur un texte et par session ordinaire]. Donc ce sera impossible sur la loi organique », soulignait récemment Jean-Luc Mélenchon auprès de Mediapart.

« C’est le début des emmerdes »
En attendant, le pouvoir a rodé ses éléments de langage. Députés et ministres les martèlent depuis plusieurs jours déjà, profitant de la moindre occasion pour dénoncer le « spectacle » offert par les élus insoumis et communistes (GDR). « Un temps considérable [a été] passé à se poser la question de savoir s’il fallait remplacer le terme “considérant” par “eu égard”, “annuellement” par “chaque année” ou “chaque année” par “annuellement”, s’est agacé Édouard Philippe, le 25 février. Le temps consacré à ces échanges – je ne le conteste pas, il est parfaitement respectable – ne me paraît pas porter sur le sens profond d’une réforme ambitieuse pour l’ensemble de nos concitoyens. » Pour mettre fin à cette situation, certains, y compris au sein de la majorité, plaidaient donc pour une utilisation rapide du 49-3.

Conscient du caractère explosif de ce dernier et du piège politique qui l’accompagne, surtout en pleine campagne pour la municipale du Havre (Seine-Maritime), Édouard Philippe a d’abord voulu traîner un peu. Bien qu’il s’en défende, le premier ministre redoute vivement l’usage de cette procédure impopulaire, car synonyme de passage en force. Et il n’est pas le seul. « Le 49-3, c’est une arme d’autorité pendant 24 heures. Ensuite, c’est le début des emmerdes », confiait à Mediapart l’actuel ministre de l’économie Bruno Le Maire, au moment de la loi Macron. « C’est dommage d’utiliser cette arme, ça envoie un message qui n’est pas le bon, indiquait plus récemment l’un de ses collègues du gouvernement. Ce sera plus compliqué de faire retomber le pic de tensions après ça. »

Le président de la République, lui, entend bien laisser Matignon endosser seul la responsabilité du 49-3, pour éviter au maximum d’en subir les inévitables dommages collatéraux. Depuis plusieurs semaines, l’exécutif prépare donc le terrain, en agissant comme s’il n’avait pas le choix. Édouard Philippe ne cesse de le répéter : le chef de l’État a imposé un calendrier qui impose lui-même que la réforme des retraites soit définitivement adoptée avant l’été. D’où la nécessité d’aller vite. Malgré une mobilisation sociale sans précédent. Malgré une opinion toujours défavorable au projet. Malgré un avis accablant du Conseil d’État. Malgré une séquence qui, du début jusqu’à la fin, n’a servi à rien d’autre qu’à renforcer l’idée d’un pouvoir absolument sourd au monde qui l’entoure.

En définitive, le 49-3 vient parfaire ce fiasco. « Le loupé est en amont, bien en amont », affirme un ministre qui préfère charger Jean-Paul Delevoye, pour éviter de sombrer avec le radeau de la réforme des retraites. Pendant la campagne présidentielle, l’équipe d’En Marche ! disait vouloir faire de ce vaste chantier une « illustration de la méthode Macron face aux blocages français ». Le texte restera effectivement dans les annales de l’histoire politique, mais au chapitre des cas d’école à ne jamais reproduire. Après des semaines d’improvisation, il conduit le gouvernement à utiliser l’arme de ceux qui n’ont pas réussi à convaincre. Il s’agit bien d’« un désagréable aveu », comme l’écrivait Richard Ferrand en février 2016, au moment de la loi El Khomri.

Le risque politique que fait encourir le 49-3 n’est pas grand : il est immense. Pourtant, pas une seule fois l’exécutif n’a imaginé de faire autrement. Tous les ministres interrogés depuis des semaines par Mediapart opposent la même réponse : « Vous avez une autre idée ? » Prendre le temps, revoir toute la copie, remettre tout le monde autour de la table, reconnaître ses erreurs : impossible sous ce quinquennat. Par un calcul politique qui échappe à l’entendement, Emmanuel Macron reste persuadé qu’il ne sera jamais réélu en 2022 si cette réforme des retraites ne passe pas.

Mais au sein de la majorité, certains commencent à penser le contraire. « Le passage en force sur un texte aussi important que celui-ci, c’est un boulevard pour Marine Le Pen », craint un député La République en marche (LREM), qui ne voit pas comment l’exécutif va pouvoir continuer à réformer tranquillement après une telle déconfiture. « On ne peut pas considérer que le Parlement sorte complètement grandi de ce qui vient de se passer, regrette l’un de ses collègues. Le problème, ce n’est pas que l’opposition s’oppose, ça c’est complètement normal. La seule erreur vient du calendrier décidé par le gouvernement : on ne fait pas la mère des réformes en deux semaines. »

Au cœur du pouvoir, ils sont désormais de plus en plus nombreux à tenir ce type de propos et à se soucier – le mot est presque faible – de cet électorat de centre-gauche, « pierre angulaire » de l’élection de 2017, qui répond déjà aux abonnés absents. Le 49-3 pourrait finir de le convaincre d’opter pour l’option piscine en 2022, dans le cas d’un duel Macron-Le Pen au second tour de l’élection présidentielle.

Lassés d’attendre un très hypothétique « acte II » du quinquennat, certains macronistes ne cachent même plus leur envie de changement et attaquent directement ce premier ministre de la droite LR dont ils n’ont jamais complètement accepté la nomination. « Il faut tout faire pour éviter le 49-3 et nous demander comment nous en sommes arrivés là, indiquait le député Aurélien Taché sur RFI, le 22 février. Alors, oui, les municipales sont importantes, notamment au Havre, mais nous avons besoin de l’engagement de tous et de celui de notre chef d’orchestre pour mener la réforme des retraites. »

Après avoir fait un aller-retour express dans sa ville vendredi soir, Édouard Philippe s’est assis sur son agenda de candidat pour retourner en vitesse à Paris engager sa responsabilité de chef du gouvernement. En début de semaine prochaine, il devra, comme tous ses prédécesseurs qui ont utilisé le 49-3 avant lui – ce fut le cas à 88 reprises depuis 1958 –, se plier à l’exercice de la motion de censure. Les oppositions disposent de 24 heures pour déposer une motion, qui doit être signée par 58 députés. Celle-ci doit ensuite être discutée à l’Assemblée dans les 48 heures qui suivent son dépôt.

Dès le discours du premier ministre achevé, le député GDR André Chassaigne a indiqué que son groupe allait « déposer une motion de censure avec les autres groupes de gauche ». « Cela va de soi », a également réagi le chef de file de LFI Jean-Luc Mélenchon, qui voit derrière les arguments du gouvernement « un procédé fourbe » : « Le premier ministre nous rend responsables, c’est insupportable. Il nous brutalise. » « Le gouvernement préfère la brutalité du 49-3 au débat. Nous proposons une motion de censure à l’opposition », a aussi tweeté le premier secrétaire du Parti socialiste (PS) Olivier Faure. Du côté de Les Républicains (LR), le patron du groupe Damien Abad a simplement indiqué qu’une décision serait prise dimanche, après consultation en interne.

« Les oppositions ont jusque demain, 17 h 35, pour déposer une motion de censure, signée en original par au moins 48 députés. Si vous cherchiez pourquoi le gouvernement a attendu le samedi soir (et pas une veille de jour où les députés sont nombreux à Paris), vous avez la réponse », s’est agacé son collègue de banc, le député Pierre-Henri Dumont. Si l’une de ces motions de censure venait à être adoptée, le gouvernement n’aurait d’autre choix que de démissionner. L’histoire de la Ve République peut le rassurer : jusqu’à aujourd’hui, seules 52 ont été déposées et toutes ont été rejetées. Pour la suite, en revanche, c’est une autre histoire. Et elle est bien plus inquiétante.