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Alternative économique - Réforme Le logement fait les frais de l’austérité budgétaire

il y a 3 semaines, par Info santé sécu social

Justin Delepine

Ce fut l’un des principaux feuilletons de l’été : en plein creux estival, le gouvernement a annoncé une baisse des aides au logement de 5 euros par mois afin d’économiser 390 millions d’euros par an. Quelque 6,5 millions de ménages, dont 800 000 étudiants (un sur trois), vont voir leurs allocations diminuer dès octobre, qu’il s’agisse de l’aide personnalisée au logement (APL), de l’allocation locative familiale (ALF) ou de l’allocation de logement à caractère social (ALS).

Des organisations étudiantes aux associations de lutte contre les exclusions, le tollé a été général pour reprocher au gouvernement de faire supporter l’effort budgétaire aux plus pauvres.

Les faibles revenus davantage impactés

La part du revenu des ménages consacrée au logement est en effet passée de 16 % en 2001 à 18 % en 2013. Mais ce ratio grimpe à 31 % pour les 25 % de ménages les plus pauvres. Comme le rappelle Pierre Madec, économiste à l’OFCE, « trois bénéficiaires des APL sur quatre comptent parmi les 30 % des ménages les plus pauvres ». Les aides au logement contribuent pour près d’un cinquième à la réduction, par la redistribution, de l’écart de revenus entre les 10 % les plus pauvres et les 10 % les plus riches.

Un risque inflationniste ?

« Quand on met un euro de plus sur l’APL, ça fait 78 centimes de hausse des loyers », se défend le ministre de la Cohésion des territoires Jacques Mézard. Certaines études 1 mettent effectivement en avant un effet inflationniste des APL, mais elles portent sur les années 1990, à un moment où le champ des bénéficiaires avait été beaucoup élargi. D’autres travaux plus récents nuancent ce propos : « Les travaux de Jacques Friggit 2 montrent que, globalement, les aides au logement ne concourent pas tant à une augmentation des loyers qu’à une amélioration de la qualité des logements », explique ainsi Manuel Domergue, directeur des études à la Fondation Abbé Pierre.

« Trois bénéficiaires des APL sur quatre comptent parmi les 30 % des ménages les plus pauvres. » Pierre Madec, économiste à l’OFCE

La moitié des bénéficiaires de ces aides se situe en effet dans le parc social, où les loyers sont encadrés. Cet effet inflationniste ne joue donc pas. Quant à l’autre moitié des bénéficiaires, qui loge dans le parc privé, 90 % d’entre eux ont un loyer supérieur au plafond prévu par la Cnaf, les caisses d’allocations familiales s’appuyant sur un loyer maximum pour calculer le montant des APL, selon des critères géographiques et de composition du ménage. Du coup, « depuis 2000, les loyers des allocataires ont augmenté deux fois plus vite que les aides qu’ils ont reçues », note Pierre Madec. Difficile dans ces conditions de considérer que ces aides sont responsables de cette inflation.

De toute façon, « face à l’inflation des loyers, leur encadrement apparaît comme le meilleur moyen de lutte », ajoute Manuel Domergue. Un tel dispositif était prévu dans la loi Alur de 2014, mais son application a été restreinte à Lille et Paris. « Diminuer les APL n’est en revanche pas vraiment déflationniste : il n’y aura pas de baisse des loyers dans l’immédiat et ce sont les bénéficiaires des aides au logement qui vont payer les 5 euros supplémentaires par mois », indique Manuel Domergue.

Une nouvelle loi logement

Face à la polémique suscitée par cette mesure, le ministre de la Cohésion des territoires a annoncé une « réforme globale des aides personnelles au logement » à travers une loi qui devrait intervenir cet automne. Une consultation a débuté cet été auprès des collectivités territoriales et des acteurs du logement. Le contenu de ce futur projet de loi n’est pas encore connu, mais plusieurs mesures ont déjà été évoquées, comme la création d’un bail « mobilité professionnelle », un contrat de location de trois à douze mois pour les actifs en mobilité. « Cela revient à étendre la précarité du marché du travail au secteur du logement », estime Manuel Domergue, opposé à cette mesure. Un assouplissement de la loi SRU, qui oblige les communes à atteindre 25 % de logement sociaux, serait également envisagé.

Plus globalement, Emmanuel Macron avait promis un « choc d’offre » pour tasser les prix dans les zones tendues, principalement en Ile-de-France, en région lyonnaise et en ­Provence-Alpes-Côte d’Azur. Le gouvernement pourrait achever en particulier de transférer certaines prérogatives, comme les permis de construire, soit à l’intercommunalité soit, dans certains cas, directement au préfet. Pour surmonter les résistances locales à la densification de l’habitat.

La politique du logement comporte deux leviers principaux : les aides à la personne et les aides à la pierre. Les premières s’adressent aux locataires pour les aider à payer leur loyer et réduire leur taux d’effort 3. Les secondes sont destinées à soutenir la production de logements, et notamment à aider les organismes HLM à construire des logements sociaux. En 2016, l’Etat a ainsi dépensé 41 milliards d’euros pour ces aides, soit 1,9 % du produit intérieur brut (PIB), répartis à peu près pour moitié entre ces deux catégories.

« Quand on a autant de ménages mal logés, il n’y a pas 36 solutions : il faut un effort budgétaire. » Manuel Domergue, de la fondation Abbé Pierre

Depuis vingt ans, ce poste budgétaire reste très stable en proportion du PIB. Après les années 1970, on avait assisté à un basculement : dominées par les « aides à la pierre » pendant la période de reconstruction d’après-guerre, les politiques publiques se sont ensuite de plus en plus tournées vers les aides à la personne. Dans une logique libérale : si on aide à solvabiliser les personnes les plus vulnérables, le marché va se débrouiller tout seul pour créer suffisamment de logements là où on en manque.

C’est cette équation qui a échoué jusqu’ici : compte tenu du dynamisme démographique français, de la réduction progressive de la taille des ménages et de la polarisation géographique des créations d’emplois, le marché n’a pas créé suffisamment de logements dans les zones tendues, d’où l’inflation des loyers.

Dans ce contexte, on pourrait envisager de revenir en arrière en diminuant progressivement les aides aux personnes pour augmenter de nouveau les aides à la pierre, afin de produire massivement les logements étudiants et les logements très sociaux dont on manque le plus. Mais ce n’est visiblement pas le chemin que veut suivre le gouvernement.

Un « choc d’offre » sans effort budgétaire

Les signaux envoyés par l’exécutif sur le logement se concentrent plutôt sur des coupes budgétaires tous azimuts, car outre la diminution des APL, 46 millions d’euros de crédits ont aussi été annulés pour la politique de la ville, soit une diminution de 11 % de son budget. Pourtant, l’échec massif du droit au logement opposable (Dalo), mis en place en 2008, montre l’ampleur du problème : depuis lors, plusieurs dizaines de milliers de demandes jugées recevables n’ont toujours pas pu être satisfaites 4. Dans son rapport annuel, la fondation Abbé Pierre rappelle aussi que 12,1 millions de personnes sont touchées par le mal-logement, que ce soit sous la forme d’un risque d’expulsion, du surpeuplement des logements, de la précarité énergétique, etc. « Quand on a autant de ménages mal logés, il n’y a pas 36 solutions : il faut un effort budgétaire », conclut Manuel Domergue.

1. « Pourquoi les ménages pauvres paient-ils des loyers de plus en plus élevés ? L’incidence des aides au logement en France (1973-2002) », par Gabrielle Fack, Economie et statistique n° 381-382, 2005.
2. « L’incidence des effets de structure sur la surcroissance du loyer des locataires à bas revenu du parc privé, 1970-2013 », par Jacques Friggit, CGEDD, novembre 2016. Note provisoire accessible sur https://lc.cx/cBU5
3. Taux d’effort : ratio entre les dépenses en logement d’un ménage et ses revenus.
4. Voir « Triste anniversaire pour le logement », Alternatives Economiques, accessible sur www.alternatives-economiques.fr/triste-­anniversaire-dalo/00078033