Si rien n’est encore arbitré, l’exécutif n’écarte plus la possibilité, selon nos informations, de relever l’âge légal de départ à la retraite, situé aujourd’hui à 62 ans dans le régime général. Une option efficace au plan budgétaire mais politiquement explosive à dix mois de la présidentielle.

Par Raphaëlle Besse Desmoulières, Bertrand Bissuel et Audrey Tonnelier
Publié le 08/06/2021

Simple ballon d’essai ou réelle volonté de réformer ? Lors d’un déplacement dans le Lot, les 2 et 3 juin, Emmanuel Macron a soudainement replacé la question des retraites au cœur du débat. Assurant que la dernière année du quinquennat doit « être utile », le président de la République a prévenu qu’il aurait à prendre des « décisions difficiles ». Une chose semble sûre : l’édification d’un système universel de pensions, suspendue en mars 2020 à cause de la crise sanitaire, ne sera pas relancée, du moins pas « en l’état ». « Elle était très ambitieuse, extrêmement complexe et du coup porteuse d’inquiétudes », a-t-il justifié. S’il a précisé qu’« il est trop tôt » pour se prononcer sur de nouvelles mesures, M. Macron a ajouté que « rien n’est exclu ». Ce qui laisse la place à beaucoup d’hypothèses et donne libre cours à toutes les supputations.

L’intervention du chef de l’Etat fait suite à des confidences distillées par des conseillers de l’Elysée au cours des précédentes semaines, laissant entendre que le projet de transformation, mis sous cloche l’an dernier, pourrait être repris dans une version amendée. « Il y a un récit à construire », indiquait-on alors dans l’entourage de M. Macron. Aujourd’hui, les intentions se précisent. Comme le remarque un dirigeant syndical, dépité, « ce n’est plus une petite musique mais une fanfare ». Bruno Le Maire ne s’est, d’ailleurs, pas fait prier pour jouer de la grosse caisse. « La réforme des retraites doit être une priorité. Il est bon que cette réforme ne tarde pas trop », a réaffirmé, dimanche, sur Europe 1, le ministre de l’économie.

Une conviction qu’il répète inlassablement depuis des mois : dans son esprit, le fait de mener à bien ce chantier contribuera au rebond de la croissance, après l’épisode récessif déclenché par l’épidémie de Covid-19. Le fait que cette rhétorique soit développée par le locataire de Bercy – seul durant l’automne et l’hiver, puis avec le concours de plusieurs sources gouvernementales – plaide pour une lecture financière de la réforme, même si d’autres objectifs sont mis en avant (simplification des règles, réduction des inégalités).

Besoins de financement

Il est vrai que le système de retraites représente une masse financière que les gardiens des deniers publics rêvent de faire maigrir : en 2020, 338 milliards d’euros ont été consacrés au paiement des pensions, soit environ 14,7 % du PIB, selon le dernier rapport annuel du Conseil d’orientation des retraites (COR). Ce qui en fait le premier poste de dépense publique. En outre, les régimes, pris dans leur globalité, étaient déficitaires de 18 milliards d’euros en 2020, et le retour à l’équilibre n’est pas en vue avant le milieu des années 2030, d’après le COR.

Plusieurs curseurs peuvent être déplacés pour combler les besoins de financement. La hausse des cotisations constitue une première option, mais l’exécutif a toujours prétendu qu’il s’y refuserait et le patronat ne veut pas en entendre parler. Autre possibilité : toucher au niveau des prestations. Là encore, une telle idée a peu de chances de prospérer. En 2018, le gouvernement avait imposé un quasi-gel des pensions pour les deux années suivantes, avant de revenir en partie sur cet arbitrage, devant la bronca des retraités.

En revanche, une option paraît être sérieusement étudiée : le relèvement de l’âge légal de départ à la retraite, qui se situe aujourd’hui à 62 ans dans le régime général. Il s’agit d’une piste politiquement explosive, mais qui présente le mérite d’être efficace sur un plan budgétaire. Durant la campagne présidentielle, M. Macron l’avait exclue, indiquant, dans un entretien au Figaro du 16 février 2017, qu’« il n’y aura pas (…) de modification dans les cinq ans à venir [de ce paramètre] ». Mais le contexte a radicalement évolué et cette hypothèse ne semble désormais plus taboue.

Une augmentation de l’âge à partir duquel un assuré peut réclamer le versement de sa pension « s’écrit facilement », fait remarquer un acteur au cœur du dossier. Autrement dit, cette mesure est très simple à élaborer. Si elle était décidée « en juillet », complète cette source, cela « permettrait encore, le cas échéant, de préparer une disposition » dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2022, qui doit être présenté à la rentrée. Un âge d’ouverture des droits porté à 64 ans « pourrait rapporter à terme jusqu’à une vingtaine de milliards d’euros [d’économies par an] », affirme la même source. Un autre expert évoque, pour sa part, un ordre de grandeur de « 15 milliards d’euros ». En 2016, la direction générale du Trésor avait évalué l’impact de plusieurs scénarios : avec un passage à la règle des 64 ans (au rythme de trois mois par génération), le poids des dépenses de pension dans le PIB serait inférieur, en 2030, de 0,4 point environ par rapport à une situation où la législation reste inchangée.

Signal aux électeurs de droite

Les chiffrages qui circulent doivent cependant être pris avec précaution, car ils ne tiennent pas toujours compte de l’ensemble des effets induits par une élévation de l’âge légal de départ. Certaines de ces incidences peuvent entraîner un surcroît – au moins temporaire – de dépenses, qui n’est pas supporté par le système de retraites, mais par d’autres dispositifs de protection sociale : entre notamment dans cette catégorie le cas des seniors qui ne parviennent pas à rester en emploi jusqu’à l’âge requis et peuvent bénéficier de diverses prestations (revenu de solidarité active, pension d’invalidité, allocation-chômage…).

Enfin, le gouvernement peut actionner un autre levier pour inciter les assurés à prolonger leur carrière au-delà de 62 ans : c’est la durée de cotisation nécessaire pour toucher une pension à taux plein. La loi Touraine de 2014 avait déjà prévu de l’augmenter, de manière très progressive, entre 2020 et 2035. Elle atteindra 43 ans pour les personnes nées à partir de début 1973. Une des mesures envisageables consisterait à accélérer le calendrier : ainsi, appliquer une durée de cotisation de 43 ans dès la génération 1964 permettrait de réaliser 3,9 milliards d’euros d’économies en 2027, d’après les calculs effectués l’an passé dans le cadre de la conférence de financement. Une durée de cotisation à 44 ans – qui n’est actuellement pas prévue par la loi – à partir de la génération 1968 rapporterait un peu plus (5 milliards d’euros).

« Si le thème de la dette s’impose dans la campagne présidentielle, repousser l’âge de départ à la retraite peut permettre au gouvernement de crédibiliser le fait qu’il n’aura pas à augmenter les impôts, ni à toucher aux autres dépenses en matière d’éducation et de santé, pour réduire la dépense publique », considère Philippe Martin, le président du Conseil d’analyse économique, un think tank rattaché à Matignon. Aller dans ce sens permettrait aussi au chef de l’Etat de montrer qu’il continue à transformer le pays tout en envoyant un signal aux électeurs de droite.

Risque politique

Au sein de la majorité parlementaire, ils sont plusieurs à insister sur la nécessité de bâtir un système de retraites « budgétairement fiable », selon la formule de Guillaume Gouffier-Cha, député La République en marche du Val-de-Marne et rapporteur général de la réforme lors de son examen à l’Assemblée nationale. « Les Français ont conscience qu’il faut agir », déclare-t-il, en faisant allusion aux besoins de financement. Le parlementaire macroniste plaide aussi pour que le projet redémarre dans le but d’améliorer la « lisibilité » du dispositif et de « réduire les inégalités » – une thématique qui concerne notamment les « travailleurs de la deuxième ligne », mais renvoie aussi à l’abolition des régimes spéciaux. « On a le choix entre le faire dès à présent ou l’inscrire dans le débat pour la présidentielle, dit-il. On n’aura pas peur de s’engager dessus dans la perspective [de 2022]. » Mais le risque politique est réel : le gouvernement est bien placé pour savoir que le sujet des retraites est inflammable, comme l’a illustré le long mouvement social de l’hiver 2019-2020. D’ailleurs, les syndicats sont déjà sur leurs gardes. Lundi, le secrétaire général de la CGT, Philippe Martinez, a jugé que « ce serait une erreur » de relancer la réforme des retraites, car « il y a bien d’autres priorités ». « La détermination de Force ouvrière reste entière », renchérit son homologue de FO, Yves Veyrier. « Il n’y a pas de voie de passage pour l’heure, estime également Frédéric Sève, secrétaire national de la CFDT. Il ne faut pas mettre en péril la reprise économique et ce n’est pas le moment de se confronter à un sujet clivant. » Un haut gradé syndical est plus direct : « Soixante—quatre ans, ce serait la guerre ! » L’exécutif est prévenu.

Raphaëlle Besse Desmoulières, Bertrand Bissuel et Audrey Tonnelier