Le Monde.fr : Réforme des retraites : « Depuis 1993, le déclin organisé de la Sécurité sociale »

Tribune

Gilles Johanet

Haut fonctionnaire français, spécialiste des secteurs de la santé

La caractéristique première de la Sécurité sociale est d’être universelle, mais depuis trente ans, cette universalité a été remise en cause dans chacune de ses branches, explique, dans une tribune au « Monde », Gilles Johanet, haut fonctionnaire spécialiste des secteurs de la santé.

Publié le 17 janvier 2020

Hostilité des retraités à l’augmentation de leur CSG, puis exaspération des personnels hospitaliers, enfin méfiance face à la réforme des retraites : les Français s’interrogent sur la pérennité de leur protection sociale. Or, il existe une raison commune à ces colères et ces inquiétudes, celle du déclin organisé de la Sécurité sociale, qui touche tour à tour depuis trente ans chacune de ses branches, certes de façons diverses mais avec une seule cohérence : mettre fin au caractère universel du « droit à la Sécu ».

1993 est la date de la première grande réforme des retraites, dite « réforme Balladur ». Mais c’est aussi la date de la publication d’un texte qui mérite d’être cité car, prophétique, il décrit en quelques mots toutes les voies qui ont été utilisées depuis. « La justice sociale suppose aussi de ne plus assimiler la protection sociale à une assurance. Les droits sociaux doivent être proportionnels aux revenus et aux patrimoines constitués. Il n’est plus possible de continuer à verser des allocations familiales sans conditions de ressources ou de laisser, sous prétexte d’égalité, un ticket modérateur identique pour tous en matière de santé, comme de ne pas faire participer plus directement les retraités au financement de la Sécurité sociale dont ils sont les premiers bénéficiaires. A l’inverse, la protection doit rester intégrale pour les plus modestes. » Ce texte, publié dans Le Monde du 21 août 1993, propose ainsi de revenir à un système assistantiel certes développé mais qui, par construction, n’est plus universel. Intitulé significativement « Ruptures », il est signé par des hommes déjà versés ou bientôt intéressés par la vie politique : François Hollande, Jean-Yves Le Drian et Jean-Pierre Mignard.

Viser à couvrir toute la population

La caractéristique première de la Sécurité sociale est d’être universelle, de viser à couvrir toute la population. Dès 1945, elle développe certes des prestations de solidarité bénéficiant d’abord au plus pauvres, mais elle fait une large place aux prestations contributives, celles dont le montant est directement fonction de la cotisation versée. Les retraites en sont la principale, mais les versements d’indemnités de chômage, de la branche maladie et de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) sont également contributives.

De fait s’opère depuis trente ans une remise en cause de cette universalité, sous des abords des plus logiques : puisqu’« il n’est plus possible », comme dit le texte, de continuer à verser à tous, une véritable politique de justice sociale n’exige-t-elle pas de réserver les prestations aux plus pauvres ? Ce serait faire preuve de « réalisme » que de constater que le caractère universel devient hors d’atteinte.

La réforme Balladur de 1993 instaure le calcul du montant des retraites sur les vingt-cinq meilleures années d’activité, mais pour le seul régime général. Une différence est ainsi faite avec tous les autres régimes, ce qui pose la question de l’égalité des efforts contributifs : pour un euro cotisé chacun n’a plus les mêmes droits.

Abandon du caractère contributif des prestations

Il en sera de même avec la branche maladie, de façon plus subtile mais massive. Rétrospectivement, la création de la couverture maladie universelle (CMU) en 2000, puis de l’aide à la complémentaire santé en 2003, apparaissent comme des mesures refuge. La volonté de protéger les plus pauvres et le doublement des assurés reconnus atteints d’une affection de longue durée (ALD) a pour contrepartie la diminution progressive de la prise en charge des soins des 56 millions de Français qui n’ont ni CMU ni ALD : elle est maintenant inférieure à 50 % de leurs dépenses pour les soins de ville.

L’abandon du caractère contributif des prestations se retrouve aussi dans la protection contre le chômage ou la retraite. La limitation de l’actualisation des pensions de retraite sur l’inflation aux seules pensions inférieures à 2 000 euros, le rabotage des indemnités chômage des cadres, la création de quatre taux différents de CSG en fonction du montant de la retraite, illustrent le caractère quasi systématique de cette politique de « désécurisation ».

De même, les prestations familiales ont changé de nature en 2013-2014. L’objectif de 1945 de « justice commutative », s’efforçant de compenser les charges de famille y compris pour les familles aisées avec enfants comparées à celles de même revenu mais sans enfants, est quasiment abandonné. La forte réduction du montant du quotient familial, puis la modulation des allocations ont privé les familles aisées ou relativement aisées de 3,3 milliards d’euros par an – les pertes sont particulièrement importantes pour les familles nombreuses. Sans même que cela profite aux familles à bas revenus : seules les 5 % aux revenus les plus faibles y ont gagné… 0,3 % de revenu ! Ni même à la politique de conciliation entre vie professionnelle et familiale : moins du tiers des places de garde annoncées pour la petite enfance ont été ouvertes…

La Sécu appelée à devenir la caisse de secours de l’Etat

Enfin, aujourd’hui, la « grande réforme » des retraites, en plafonnant les dépenses à 14 % du PIB, revient à dire que la retraite moyenne va baisser, puisque le nombre de retraités va augmenter les quinze prochaines années et qu’il n’existe aucune garantie de maintien de la valeur du point. Il suffit de constater la limitation à 0,3 % de l’actualisation en 2019 et 2020 des prestations sociales, ou encore l’évolution sur dix ans du point de la fonction publique et, enfin, celle du point Agirc-Arrco… Le passage du plafond annuel des cotisations de retraite de 320 000 à 120 000 euros permettra aux plus aisés de faire échapper une grande part de leurs revenus aux cotisations et, en recourant à la capitalisation, d’échapper au grignotage des pensions.

De fait, la Sécu est appelée à devenir la caisse de secours de l’Etat. Le rapport de la Cour des comptes « Situation et perspectives des finances publiques » (juin 2019) rappelle que l’Etat compte redresser les comptes publics d’ici à 2023 grâce à un excédent de la Sécu de 1,2 point de PIB, soit près de 35 milliards d’euros par an.

Où trouver ces 35 milliards ? La branche AT-MP n’est pas de taille, et elle est trop surveillée par les employeurs, qui en sont les seuls financeurs. La branche famille, déjà sérieusement mise à contribution ces dernières années, paraît hors jeu. Ce sera donc aux branches maladie et retraites de faire des économies massives. Comme toujours depuis 1993…

¶Gilles Johanet a été chargé de mission sur la Sécurité sociale au cabinet du premier ministre Pierre Mauroy en 1983-1984, directeur de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) de 1989 à 1993 et de 1998 à 2002, puis, après un passage dans le privé (AGF), procureur général près la Cour des comptes de 2012 à 2019.