Mediapart : Réforme des retraites : le Conseil d’Etat assassine le projet du gouvernement

25 janvier 2020

Par Ellen Salvi

Des projections financières « lacunaires », des « différences de traitement » injustifiées, un recours exagéré aux ordonnances, des promesses contraires à la Constitution… Dans son avis rendu le 24 janvier, le Conseil d’État attaque sévèrement la réforme des retraites. Et dénonce l’empressement de l’exécutif à vouloir faire passer un texte dont la « sécurité juridique » n’est pas garantie.

Ni fait ni à faire. C’est en substance l’avis que le Conseil d’État a rendu sur les deux projets de loi – organique et ordinaire – destinés à créer un régime universel de retraite par points, adoptés vendredi 24 janvier en conseil des ministres. Dans un document rendu public le même jour 3, et que Mediapart publie in extenso ci-dessous, la plus haute juridiction administrative française étrille littéralement la façon dont le gouvernement – et son chef Édouard Philippe, pourtant lui-même conseiller d’État – a conduit cette réforme, dont l’examen parlementaire doit démarrer le 3 février à l’Assemblée nationale, malgré une mobilisation qui ne faiblit pas.

Saisi le 3 janvier, le Conseil d’État n’a eu que trois petites semaines pour rendre son avis sur les deux textes, que le gouvernement a par ailleurs modifiés à six reprises dans cette période. Des conditions de saisine qui ne l’ont pas « mis à même de mener sa mission avec la sérénité et les délais de réflexion nécessaires pour garantir au mieux la sécurité juridique de l’examen auquel il a procédé », écrit-il. Avant d’ajouter que cette situation est « d’autant plus regrettable » qu’il s’agit d’une « réforme du système des retraites inédite depuis 1945 et destinée à transformer pour les décennies à venir […] l’une des composantes majeures du contrat social ».

Le Conseil d’État, qui n’est franchement pas connu pour son caractère révolutionnaire, est également très sévère vis-à-vis de l’étude d’impact qui accompagne les deux projets de lois, un document bourré de chiffres sur lesquels la majorité comptait s’appuyer pour défendre ce que certains qualifient encore de « réforme de gauche », redistributive et solidaire. Mais pour l’institution, cette étude, d’abord jugée « insuffisante », ne donne toujours pas satisfaction malgré les précisions apportées par le gouvernement. Elle « reste en deçà de ce qu’elle devrait être », souligne l’avis, qui parle de projections financières « lacunaires », notamment sur la hausse de l’âge de départ à la retraite.

Le choix de recourir à 29 ordonnances, y compris « pour la définition d’éléments structurants du nouveau système de retraite », est aussi vertement critiqué. Il « fait perdre la visibilité d’ensemble qui est nécessaire à l’appréciation des conséquences de la réforme et, partant, de sa constitutionnalité et de sa conventionnalité », estime le Conseil d’État, qui souhaite aussi voir disparaître du texte la promesse de revalorisations des enseignants et des chercheurs par des lois de programmation. Car « sauf à être regardées, par leur imprécision, comme dépourvues de toute valeur normative, ces dispositions constituent une injonction au gouvernement de déposer un projet de loi et sont ainsi contraires à la Constitution ».

L’avis confirme que, dans sa dernière version, le texte du gouvernement renvoie « à une ordonnance le soin de définir les modalités de retour à l’équilibre financier des régimes en utilisant plusieurs leviers possibles, sur la base des propositions émises par une conférence des financeurs » – le fameux semblant de compromis obtenu par Édouard Philippe avec la CFDT et l’Unsa. Les députés qui se pencheront sur la réforme à partir du 3 février, le feront donc sans connaître les modalités d’équilibre, puisque ces dernières sont censées émerger des travaux de la fameuse conférence à la fin du mois d’avril, soit au moment de la deuxième et dernière lecture des projets de loi au Sénat.

Pour finir, le Conseil d’État anéantit aussi la promesse d’Emmanuel Macron de créer un régime universel, en soulignant, malgré ce qu’en dit l’exécutif, que « le projet de loi ne crée pas un “régime universel de retraite” qui serait caractérisé, comme tout régime de sécurité sociale, par un ensemble constitué d’une population éligible unique, de règles uniformes et d’une caisse unique ». Si le gouvernement crée bien le même système pour les salariés du public et du privé, il maintient à l’intérieur « cinq régimes » (le régime général des salariés ; celui des fonctionnaires, magistrats et militaires ; celui des salariés agricoles ; celui des non-salariés agricoles ; et celui des marins).

« À l’intérieur de chacun de ces régimes créés ou maintenus, des règles dérogatoires à celles du système universel sont définies pour les professions concernées », note encore l’institution qui demande au gouvernement de mieux « justifier » les raisons pour lesquelles il garde ces « différences de traitement […] entre assurés relevant du système universel de retraite et rattachés, le cas échéant, à des régimes distincts ». S’agissant de la dérogation obtenue par les navigants aériens pour conserver leur caisse complémentaire et financer ainsi des départs anticipés, les juges écrivent : « Aucune différence de situation ni aucun motif d’intérêt général ne justifiant une telle différence de traitement, elle ne peut être maintenue dans le projet de loi. »

Aussitôt l’avis du Conseil d’État publié, plusieurs élus d’opposition s’en sont emparés pour demander le retrait du texte. « Il faut arrêter cette folie maintenant », a tweeté la présidente du Rassemblement national (RN) Marine Le Pen 3. « On reste sidérés par le niveau d’amateurisme et d’improvisation du gouvernement pour une réforme aussi cruciale pour chacune et chacun ! », a commenté l’eurodéputé EELV Yannick Jadot 3. « L’avis rendu par le conseil d’État a valeur de claire sanction de l’amateurisme gouvernemental dans la méthode de travail, de sanction publique de ses mensonges », a également écrit le chef de file de La France insoumise (LFI) Jean-Luc Mélenchon, sur son blog 3.

Selon cette décision du Conseil constitutionnel 3, les projets de loi ne peuvent être inscrits à l’ordre du jour du Parlement, si la conférence des présidents de la première assemblée saisie – en l’occurrence l’Assemblée nationale, présidée par Richard Ferrand, macroniste de la première heure – « constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues ». « En cas de désaccord entre la conférence des présidents et le gouvernement, le président de l’assemblée intéressée ou le premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours. » Pour l’heure, personne au gouvernement ni dans la majorité n’a officiellement réagi à l’avis du Conseil d’État (voir notre boîte noire).