Maigre bilan pour les baisses des cotisations

Michel Husson, Alternatives économiques, 6 février 2019

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Sous le titre Baisses de charges : stop ou encore ?, une note du Conseil d’analyse
économique (CAE) vient de proposer « d’abandonner les baisses de charges au-dessus de
2,5 Smic voire 1,6 Smic ». Mais leur efficacité – du point de vue de l’emploi et de la
compétitivité – est-elle vraiment démontrée en dessous de ces seuils ?
Depuis 1993, les allègements de cotisations sociales se sont succédé, et les derniers
gouvernements n’ont pas fait exception. A l’initiative de François Hollande, le CICE est
instauré en 2013 sous forme d’un crédit d’impôt calculé en pourcentage des rémunérations
n’excédant pas 2,5 fois le Smic, soit 4 % en 2013, 6 % de 2014 à 2016, 7 % en 2017 et enfin
6 % en 2018. A cela s’ajoute, à partir de 2015, le pacte de responsabilité qui réduit le taux de
cotisations d’allocations familiales de 1,8 point pour les rémunérations n’excédant pas
1,6 Smic ; cette baisse a été étendue jusqu’à 3,5 Smic à partir du 1 avril 2016.
Les auteurs de la note (Yannick L’Horty, Philippe Martin et Thierry Mayer) cherchent à
montrer que la « baisse des charges » est d’autant plus efficace qu’elle est concentrée sur
les bas salaires. Ils s’appuient sur une évaluation du pacte de responsabilité de 2015
réalisée par l’Institut des politiques publiques (IPP) qui trouve « une élasticité élevée, proche
de – 2,5, pour une mesure qui réduit le coût du travail jusqu’au seuil de 1,6 Smic ». Cela
signifie qu’une baisse d’1 % du coût du travail conduirait à la création (ou à la sauvegarde)
de 2,5 % d’emplois supplémentaires.
Allons picorer les données
Ce choix d’une valeur très élevée de l’élasticité est un exemple parfait de « picorage »
(cherry picking en anglais) des données. L’étude citée trouve effectivement une élasticité
« autour de 2,5 » mais son auteur, un peu inquiet de constater qu’elle tend à être dans le
haut des estimations de la littérature, procède à un test de robustesse qui consiste
simplement à prendre 2013 comme année de référence au lieu de 2014. Patatras ! Plus rien
ne fonctionne : « On constate désormais un effet négatif sur l’emploi. »
Il n’est pas possible de rejeter l’hypothèse que 0 % de la baisse de coût ait été utilisée en
création d’emplois
Les résultats sont donc fragiles (« peu robustes ») et il faudrait un « travail statistique
supplémentaire [pour] déterminer quel est l’ensemble de résultat le plus crédible ». L’auteur a
quand même des convictions (« un effet négatif sur l’emploi n’est pas crédible ») mais il
aurait pu aussi bien reprendre La java des bombes atomiques de Boris Vian et conclure :
« Y’a quelque chose qui cloche là-dedans, j’y retourne immédiatement. »
Quant aux rédacteurs de la note du CAE, ils auraient pu citer la synthèse de l’étude de l’IPP :
« Il est également difficile de détecter un effet moyen de la mesure sur l’emploi, les ventes
ou encore la valeur ajoutée. » Le seul résultat robuste, qu’ils reprennent à leur compte, est
qu’on ne peut « rejeter l’hypothèse que 100 % de la baisse de coût induite par la baisse de
charges ait été utilisée en augmentation de marge », mais ils limitent ce constat aux seules
entreprises exportatrices, ce qui n’est pas le cas dans l’étude de l’IPP. Autrement dit, il n’est
pas non plus possible de rejeter l’hypothèse que 0 % de la baisse de coût ait été utilisé en
création d’emplois.
Raclons les fonds de tiroir
Pour confirmer que la « baisse des charges » est censée conduire à des créations
d’emplois, la note du CAE mobilise un corpus d’études anciennes très contestables. On voit
ainsi réapparaître celle de Bruno Crépon et Rozenn Desplatz qui date de 2001. A l’époque,
elle avait été brandie comme un étendard par Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre :
« Les baisses de charges constituent la clé de voûte de notre stratégie […]. On a trouvé ça
dans les résultats de l’Insee. C’est là où il y a de la création d’emplois ; c’est pour ça qu’il faut
alléger les charges. »
Le succès de cette étude résidait dans les chiffres extraordinaires avancés. Elle avait
pourtant suscité une levée de boucliers conduisant, par exemple, Gilbert Cette (aujourd’hui
grand pourfendeur du Smic) à protester dans Les Echos : « 460 000 emplois en trois ans
dus aux baisses de charges : impossible ! »
Etirons l’élasticité
Pour l’essentiel, ce sont les travaux de Yannick L’Horty qui sont mobilisés, les deux autres
co-auteurs étant plutôt spécialistes de l’économie internationale. Mais ses travaux
successifs font apparaître des résultats assez fluctuants, comme nous l’avions détaillé ici.
Dans une interview au Parisien du 21 janvier 2014, il fut demandé à L’Horty combien
d’emplois pourraient, selon lui, être créés grâce à une baisse de charges sociales de
30 milliards d’euros, il répondit : « On doit être quelque part entre 750 000 et 1,5 million
d’emplois créés ou sauvegardés. »

La note du CAE rappelle que les évaluations « convergent pour indiquer une faible efficacité
en termes d’emplois créés » grâce au CICE
Or le CICE, qui est « quelque part » du même ordre de grandeur, ne tient pas ses
promesses. La note du CAE rappelle que les évaluations « convergent pour indiquer une
faible efficacité en termes d’emplois créés, avec des élasticités d’un niveau faible voire nul ».
L’effet emploi est nul dans l’étude du LIEPP (Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des
politiques publiques) à laquelle a contribué Thierry Mayer (l’un des co-auteurs de la note du
CAE). Il est « positif mais faible » dans celle du TEPP (Travail, emploi et politiques
publiques) à laquelle L’Horty a contribué.
Rétablissons la compétitivité
Le second argument en faveur des « baisses de charges » est d’une simplicité biblique : la
baisse du coût du travail permet une baisse des prix qui améliore la compétitivité des
entreprises. Les exportations vont être dopées, les importations réduites et des emplois
seront créés. Ce raisonnement alimente les discours récurrents exhortant les salariés à la
modération, puisque « nous sommes dans une économie mondialisée ». La note du CAE
s’inscrit dans cette logique : « Une baisse du coût du travail devrait a priori jouer comme
toute autre baisse de coût et améliorer la compétitivité des entreprises en leur permettant de
baisser leurs prix à l’exportation et ainsi gagner des parts de marché. »
Résultat : pour toute une série de raisons, « le CICE n’a pas eu d’effets significatifs
sur les exportations » Clément Malgouyres, Institut des politiques publiques
Pour que fonctionne ce processus vertueux, il faut d’abord que le freinage des coûts
salariaux soit effectivement répercuté dans les prix, puis que la fameuse compétitivité
dépende suffisamment des prix et non d’autres facteurs. Or, cela ne semble pas (a
posteriori ?) être forcément le cas. Ainsi, « les allègements de cotisations sociales peuvent
en outre être simplement répercutés en augmentation des marges des entreprises éligibles,
afin de pouvoir reverser des dividendes aux actionnaires, de financer des dépenses
d’investissement ou, plus conjoncturellement, de restaurer une situation financière
dégradée », expliquent les auteurs de la note du CAE. De toute manière, « la France ne
semble pas souffrir d’un problème de compétitivité-coût du travail au niveau des emplois
intermédiaires ».
Résultat : pour toute une série de raisons, « le CICE n’a pas eu d’effets significatifs sur les
exportations », comme le montre l’étude de l’IPP déjà citée. Une autre étude de Nadine
Levratto et Aziza Garsaa, que cite le CAE, conclut même à une corrélation négative entre
baisse des cotisations et exportations.
Ciblons les baisses
Pour fonder la thèse de l’impact positif sur la compétitivité, le CAE introduit une distinction
entre les entreprises selon leur degré d’externalisation (par délocalisation ou soustraitance).
En ne considérant que les entreprises exportatrices qui ont peu externalisé, et
qui bénéficient donc le plus des allègements, la note trouve que le pacte de responsabilité,
version 2015, « a eu pour effet direct d’augmenter les exportations d’environ 1,3 % ».

Ce
résultat est à nouveau tiré de l’étude de l’IPP, où il y est assorti d’importants bémols. Son
auteur reconnaît que l’échantillon utilisé « contient en moyenne des entreprises relativement
petites et orientées vers le marché domestique », de telle sorte que les « résultats s’appuient
sur une mesure imparfaite de l’externalisation et dès lors semblent trop fragiles pour guider
directement la formulation de politiques publiques », Mais ces réserves semblent avoir
échappé aux auteurs de la note du CAE.
Conclusion : les baisses de coût du travail ne conduisent pas à une amélioration
de la compétitivité
Tout cela ne devrait conduire qu’à cette conclusion : les baisses de coût du travail ne
conduisent pas à une amélioration de la compétitivité. Cependant, les auteurs de la note
tiennent à leur recommandation centrale, qui consiste en « une remise en cause des
réductions du coût du travail au-delà du seuil de 1,6 Smic ». Cette question du ciblage avait
été soulevée par le rapport Gallois de 2012, qui préconisait un élargissement jusqu’au seuil
de 3,5 Smic, en faisant valoir qu’il y a peu de bas salaires dans les secteurs exportateurs.
Cette proposition avait été relayée par une campagne de l’UIMM qui s’appuyait sur une
étude de la Fabrique de l’industrie aux résultats très contestables.

Pas d’effet sur les exportations
La note du CAE permet d’approfondir cette question grâce à une étude commandée à deux
économistes de l’Insee, Lorraine Koehl et Olivier Simon. Elle traite du poids des bas
salaires, directs et indirects. L’idée est qu’il faut aller au-delà de l’effet direct sur la masse
salariale des entreprises et prendre en compte les allègements effectués en amont qui se
répercutent sur les achats des entreprises. La part des bas salaires (moins de 1,6 Smic)
passe alors de 3 à 9 % de la production dans les secteurs exportateurs.
On n’observe aucun effet sur les exportations alors que tous les secteurs ont, à des degrés
divers, bénéficié des allègements
Tout cela est intéressant, mais les auteurs de la note extrapolent ces résultats pour
décréter que « la compétitivité du secteur exportateur français n’est pas seulement le fait de
ce secteur mais de toute l’économie ». Il n’empêche que l’on n’observe aucun effet sur les
exportations alors que tous les secteurs ont, à des degrés divers, bénéficié des
allègements. On ne comprend donc pas pourquoi un ciblage resserré sur les salaires
inférieurs à 1,6 Smic obtiendrait de meilleurs résultats. La proposition selon laquelle « une
stratégie de compétitivité du secteur manufacturier peut passer par une réduction des coûts
des services domestiques » ne se déduit en rien des analyses mobilisées.
Quelle est la véritable cible ?
La clé de tous ces débats se trouve au début de la note, lorsque les auteurs soulignent que
« les rémunérations salariales dans le secteur des services marchands ont crû en France au
même rythme que celles de l’industrie manufacturière, pour des gains de productivité
sensiblement inférieurs ». Cela veut dire que les salaires tendent (ou tendaient) à
augmenter indépendamment des spécificités de chaque secteur : les salaires augmentent
là où ils ne devraient pas. C’est au fond cette norme que la note cherche à remettre en
cause. Tous les développements sur la compétitivité convergent en effet vers cette
proposition : « Une stratégie de compétitivité du secteur manufacturier peut passer par une
réduction des coûts des services domestiques. » Autrement dit, les salariés des secteurs
abrités sont, comme nous l’avions signalé, la véritable cible.
Mieux faire coïncider salaire et productivité implique que les salaires doivent moins
augmenter dans les entreprises à faible productivité.
La piste est ainsi tracée, elle a même été ouverte avec « les lois travail de l’automne 2017,
qui flexibilisent le marché du travail et décentralisent les négociations au niveau des
entreprises afin de mieux faire coïncider évolutions salariales et productivité ». La note salue
ces mesures, parce qu’elles « peuvent aussi être interprétées comme des politiques de
compétitivité ». Mais mieux faire coïncider salaire et productivité, cela implique que les
salaires doivent moins augmenter dans les entreprises à faible productivité. C’est-à-dire
qu’il faut, au nom de la compétitivité, fragmenter le salariat. Cette tentation des inégalités
salariales est un thème qui se développe en mode mineur depuis quelque temps : il s’agit
de créer un différentiel de salaires entre le secteur manufacturier et celui des services
domestiques, autrement dit de dévaluer le « taux de change interne », pour reprendre le
terme utilisé dans une note de France stratégie.
Réduire « les coûts des services domestiques », tel est au fond l’objectif des auteurs de la
note, et le ciblage des allègements sur les bas salaires est une mesure intermédiaire
cohérente avec cette orientation. Mais le message subliminal est qu’il faut aller plus loin et
contenir les salaires des secteurs abrités de la concurrence mondiale. C’est une option, elle
est peut-être juste légèrement décalée par rapport aux aspirations portées par les gilets
jaunes… Et elle n’est en tout état de cause pas fondée car la note du CAE ne réussit pas
vraiment à balayer le bilan du CICE sous le tapis : avec ce genre de politiques, il n’y pas
d’exportations supplémentaires et très peu d’emplois créés.