Le Monde.fr : Orpea : la réglementation offre une grande liberté aux groupes privés

La loi de 2015 sur l’adaptation de la société au vieillissement permet aux directeurs d’Ehpad d’affecter les crédits publics comme ils l’entendent

Par Béatrice Jérôme

Publié le 06/04/2022

« Nos vies, leurs vies valent plus que tous les profits ! » : Emmanuel Macron aurait-il jamais plagié le slogan de campagne de Philippe Poutou, candidat du Nouveau Parti anticapitaliste à l’élection présidentielle, si le scandale Orpea n’avait pas éclaté ? En prononçant cette phrase lors de son meeting de campagne, à Nanterre, le 2 avril, le président candidat a joué sur la corde sensible en s’indignant contre ceux qui considèrent « le grand âge comme une pompe à fric », selon la formule qu’avait utilisée Brigitte Bourguignon, début février, après avoir lu le livre de Victor Castanet, Les Fossoyeurs (Fayard, 400 p., 22,90 euros), sur les pratiques du groupe privé commercial. La ministre déléguée chargée de l’autonomie avait alors réagi en lançant une campagne de contrôles des établissements Orpea confiée aux agences régionales de santé (ARS). Elle avait également annoncé une série de mesures pour améliorer l’efficacité des contrôles et la mise en place de règles de transparence et d’évaluation indépendante de la qualité des Ehpad.

Mais ces premiers remèdes administrés ne peuvent dispenser le gouvernement d’examiner des règles légales qui ont permis à Orpea de dégager les bénéfices financiers qu’on lui reproche d’avoir engrangés aux dépens du bien-être des résidents. Des règles que personne ne remettait ouvertement en cause jusqu’ici.

Lire aussi : Article réservé à nos abonnés Orpea : le rapport administratif rendu public confirme un système d’optimisation des coûts à tous les niveaux
Mardi 29 mars, au Sénat, Mme Bourguignon a ciblé la loi sur l’adaptation de la société au vieillissement (ASV) du 28 décembre 2015. Devant la commission d’enquête sénatoriale consacrée au contrôle des Ehpad, la ministre a déploré que ce texte, voté sous le quinquennat de François Hollande, ait ouvert « deux possibilités, que je tiens à dénoncer aujourd’hui, favorisant encore plus les groupes privés », a-t-elle déploré. « Il s’agit, tout d’abord, de la possibilité de ne pas reverser des excédents financiers tous les ans [aux agences régionales de santé ou au département], ce qui a conduit Orpea aux manœuvres aujourd’hui critiquées. » Il s’agit, ensuite, a-t-elle dit, de « la possibilité pour les groupes d’Ehpad commerciaux de ne pas produire tous leurs comptes ». En clair, de les présenter sous une forme simplifiée sans que l’ARS n’ait « plus connaissance du budget consacré à l’hébergement », autrement dit à la comptabilité commerciale des établissements, devenue, dit-elle, « une boîte noire » pour les tutelles.

Excédents de crédits publics
La loi ASV a également engendré la réforme dite « de la convergence tarifaire », a-t-elle poursuivi, « qui a beaucoup bénéficié aux Ehpad commerciaux, le public donnant au privé ! » La loi a en effet programmé le versement de crédits supplémentaires de la Sécurité sociale et des départements au secteur commercial dès 2017, pour financer des embauches de soignants et ainsi atteindre le même nombre de postes que celui du secteur public, historiquement mieux doté en personnels.

La loi ASV de 2015 supprime aussi « les objectifs chiffrés » de créations de postes imposés jusqu’ici par les ARS aux Ehpad en échange de la dotation qu’elle leur verse. Elle laisse les opérateurs répartir les crédits comme ils le veulent. En leur accordant plus de liberté, elle les considère mieux à même de connaître leurs besoins et d’avoir une affectation des crédits plus efficaces. Non seulement elle ne donne plus de consigne pour embaucher, mais la loi permet les tours de passe-passe entre les comptes publics (soins et dépendance) et les comptes privés (hébergement).

Lire aussi : Article réservé à nos abonnés Les lacunes du contrôle public face aux dissimulations d’Orpea
Mme Bourguignon a beau jeu de critiquer une loi votée sous un gouvernement de gauche. Portée initialement par Michèle Delaunay, ministre déléguée chargée des personnes âgées et de l’autonomie, la loi ASV a été adoptée alors que Laurence Rossignol était secrétaire d’Etat chargée de la famille et des personnes âgées.

Mais dans leur rapport sur le groupe Orpea rendu public mardi 5 avril, les inspections générale des finances (IGF) et des affaires sociales (IGAS) rappellent aussi, en préambule, que les dérives du groupe qu’elles dénoncent interviennent « dans un contexte marqué par l’assouplissement du cadre réglementaire ».

C’est de fait en profitant en grande partie de la loi AVS qu’Orpea a constitué les excédents de crédits publics que le rapport de l’IGF et de l’IGAS lui reproche. En raison de la « convergence tarifaire », le groupe a reçu une enveloppe de 30 millions d’euros supplémentaires entre 2017 et 2020, soit une hausse de 12,4 % de ses dotations publiques.

Lire aussi : Article réservé à nos abonnés Scandale des Ehpad : Orpea sous le coup d’une première salve de plaintes de familles
Au moment où Orpea a commencé à recevoir ce bonus, le groupe, comme l’ensemble des opérateurs du secteur, a été confronté aux difficultés croissantes pour recruter des aides-soignants. Un effet ciseau s’est produit entre la hausse des dotations et la stagnation, voire la baisse, des embauches. Orpea souligne du reste qu’avant 2019 l’entreprise ne dégageait pas d’excédent sur les financements de la Sécurité sociale.

Orpea, un bouc émissaire ?
Ce que reprochent l’IGF et l’IGAS à Orpea, c’est d’avoir tenté d’intégrer dans ses profits les excédents ainsi dégagés – 20 millions d’euros entre 2017 et 2021. « Nous avons passé une écriture comptable pour les neutraliser ; cet argent est donc toujours disponible », s’est défendu le PDG du groupe, Philippe Charrier, devant le Sénat, le 30 mars. « Le sujet dépasse le cas d’Orpea, qui ne peut être le bouc émissaire de toutes les difficultés du secteur. »

L’entreprise cotée en Bourse n’est, de fait, pas la seule à tirer avantage des zones grises de la réglementation. Comme la quasi-totalité des Ehpad publics, associatifs ou commerciaux, elle a recours à des auxiliaires de vie pour suppléer le manque d’aides-soignants, ce en contrevenant au code de l’action sociale et des familles. Mais cette pratique est tolérée par les ARS et risque de continuer à l’être tant que les besoins criants du secteur en personnels formés ne seront pas comblés.

Enfin, le rapport donne une clé – passée jusqu’ici inaperçue – pour comprendre l’impunité dont bénéficie Orpea malgré les manquements signalés par les ARS aux règles de bonne prise en charge des résidents. Les inspections relèvent que les décrets d’application relatifs aux sanctions financières dont doivent faire l’objet les établissements qui contreviennent aux règles du code de l’action sociale et des familles n’ont jamais été publiés. L’absence de pénalités et de garde-fous légaux favorise les conduites à risque dans ce secteur.

Béatrice Jérôme