Le Monde.fr : Les lacunes du contrôle public face aux dissimulations d’Orpea

Le rapport de l’IGAS et de l’IGF détaille les difficultés à contrôler les Ehpad du groupe, qui a mis en place des protocoles pour enjoliver la situation de ses établissements auprès des autorités. Il souligne aussi le peu d’enthousiasme des agences régionales de santé pour prononcer de réelles sanctions.

Par Samuel Laurent

Publié le 05 avril 2022

Comment les graves dysfonctionnements au sein des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) du groupe Orpea ont-ils pu échapper, des années durant, à la vigilance des autorités sanitaires françaises ? Le rapport de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l’inspection générale des finances (IGF), rendu public mardi 5 avril par le gouvernement, apporte une série de réponses à cette question, qui pourraient se résumer en deux points : une volonté de dissimulation de la part du groupe ; mais aussi un certain manque de zèle dans l’application de recommandations des autorités.

Pour les besoins du rapport, les inspecteurs de l’IGAS et de l’IGF ont épluché 42 comptes rendus de contrôles précédents effectués dans des établissements Orpea. Ceux-ci sont peu nombreux. Les agences régionales de santé (ARS) ont effectué 64 missions d’inspection dans des établissements du groupe entre 2018 et 2021, soit 2,3 % du total des contrôles menés par les ARS dans des Ehpad. Un chiffre qui correspond peu ou prou à la part des établissements Orpea dans le paysage des maisons de retraite, explique le rapport, qui assure aussi que la crise du Covid-19 a fait baisser de près de moitié les inspections en 2020 et 2021. Sur les 64 contrôles effectués au sein du groupe Orpea, seuls 11 % ont été menés de façon « inopinée », donc sans prévenir l’établissement à l’avance, une proportion jugée « trop basse » par les rapporteurs.

« Actions correctives »
Le rapport souligne également la carence généralisée des contrôles par les conseils départementaux, pourtant des interlocuteurs privilégiés des Ehpad, dont ils financent une partie de l’activité : « Leurs moyens de contrôle sont, sauf exception, très limités, et leur investissement dans ces derniers souvent ponctuels, et imbriqués dans les relations de routine, les mêmes agents pratiquant parfois les visites à des fins de vérification et gérant les relations générales avec les établissements. » Le rapport est tout aussi sévère avec les contrôles internes menés par le groupe, jugés insuffisants, tout comme son « plan d’actions qualité », un outil interne destiné en théorie à répondre à des insuffisances constatées, mais qui est en pratique peu utilisé.

Lorsque les contrôles externes ont lieu, ils se heurtent à un « manque de transparence » du groupe, qui a mis en place une stratégie globale pour leur répondre. Elle passe par « des fiches réflexes » émises par le siège, « indiquant les actions à mener » en cas de contrôle, pour « mobiliser immédiatement la chaîne hiérarchique » et « assurer sa présence sur place pendant les investigations », mais aussi, note le rapport, pour interdire la diffusion de certains éléments, comme le budget interne, au moins le temps de mettre en place des « actions correctives » de « dernière minute » – comme la venue de salariés supplémentaires le temps du contrôle –, qui permettent de « minimiser le risque de constats négatifs ».

Une approche corroborée par des témoignages de directeurs d’établissements recueillis par Le Monde, qui faisaient état de consignes pour « ne pas transmettre certains éléments aux inspecteurs », voire pour donner des chiffres enjolivés sur les effectifs. Le rapport note également, recoupant là aussi ces témoignages, le poids d’une « culture managériale » qui « encourage les postures exagérément défensives », les directeurs d’établissement ayant, en clair, peur de déplaire à leur hiérarchie s’ils donnent trop d’éléments lors des contrôles.

Mesures coercitives « peu impactantes »
Pour imparfaits qu’ils soient, les contrôles n’en mettent pas moins en avant des problèmes récurrents comme les insuffisances en matière de nutrition, de prévention de la maltraitance, de coordination entre équipes et, surtout, de gestion des ressources humaines. Mais, relève le rapport, ces contrôles, qui peuvent prononcer des recommandations (facultatives), des prescriptions (plus pressantes) ou des injonctions (impératives sous peine de sanctions) n’ont souvent que peu de conséquences réellement pénalisantes pour les établissements. Le cas le plus notoire à cet égard est celui de l’Ehpad Les Bords de Seine, à Neuilly-sur-Seine (Hauts-de-Seine), objet d’un rapport sévère de l’ARS en 2018, ce qui n’a pas empêché de graves dysfonctionnements, détaillés dans l’ouvrage de Victor Castanet, Les Fossoyeurs (Fayard, 400 pages, 22,90 euros), aboutissant à une plainte pour « homicide involontaire » en 2020.

Dans certains cas, note le rapport, injonctions ou recommandations ne peuvent suffire. Il prend l’exemple du manque de personnel, soulignant que les mesures coercitives en cas de défaillance sur ce point sont « peu impactantes », à la fois parce que le marché de l’emploi dans le secteur du vieillissement est très tendu, mais aussi car « la politique salariale, qui pourrait constituer une réponse efficace » en rendant les métiers plus attractifs, « dépend assez largement de la direction générale » et non de chaque établissement. Or « une ARS ne dispose pas de réels leviers d’intervention en la matière ».

Mais, dans d’autres cas, la recommandation ou la prescription ne sont tout simplement pas suivies d’effets : « Les suites données aux contrôles des ARS sont inégales et révèlent fréquemment une persistance des écarts rencontrés précédemment », écrivent les rapporteurs, qui prennent neuf exemples d’Ehpad ayant subi deux inspections, mais n’ayant pas tenu compte des recommandations de la première à la date de la seconde. Une fois encore, le manque de personnel est le domaine où les recommandations sont le moins souvent suivies. Dans d’autres cas, certains points problématiques ont bien été corrigés à la suite d’une inspection, mais seulement temporairement, puisqu’ils réapparaissent lors d’un autre contrôle inopiné quelques années plus tard.

Les commissaires aux comptes ont refusé de rencontrer des inspecteurs de l’IGF
C’est une des révélations inattendues du rapport d’enquête sur Orpea, commandé aux inspections générales des finances (IGF) et des affaires sociales (Igas), publié mardi 5 avril par le gouvernement. Questionnés sur des sujets « touchant à la transparence financière vis-à-vis des tutelles comme des actionnaires », les commissaires aux comptes chargés de certifier les comptes du groupe Orpea « se sont prévalus de leur secret professionnel pour refuser de rencontrer les membres de l’IGF chargés de ces points d’investigation », signale la synthèse du rapport. Ils ont en revanche accepté de rencontrer les membres de l’IGAS. Selon le dernier rapport financier d’Orpea disponible, publié en octobre 2021, les commissaires aux comptes du groupe privé sont les cabinets Deloitte & Associés et Saint-Honoré BK&A. Interrogés par Le Monde, ils n’ont pas souhaité faire de commentaires.

Samuel Laurent