EUROPE ENQUÊTE
8 AVRIL 2019 PAR CÉDRIC VALLET

Le règlement européen Reach interdit l’utilisation de substances chimiques pour protéger la santé et l’environnement. Mais l’industrie profite de généreuses dérogations. Mediapart a enquêté sur l’examen en cours à Bruxelles d’une exemption pour une substance nocive, le chrome VI. Les experts se livrent à des calculs édifiants : ils comparent les gains escomptés pour les entreprises avec les risques de cancers pour les personnes exposées.

L’arrêt pris par le tribunal de l’Union européenne, le 7 mars dernier, est un camouflet pour la Commission européenne de Jean-Claude Juncker. Les juges du Luxembourg avaient été saisis par la Suède. Ils ont estimé que l’autorisation octroyée en 2016 par la Commission – l’exécutif européen – à DCC, une entreprise canadienne, de fournir le marché européen en chromates de plomb – substance cancérogène utilisée dans des pigments rouges et jaunes incorporés dans des peintures – était illégale.

Les ONG, elles, sont ravies de cet arrêt, qui fait écho aux critiques récurrentes qu’elles émettent au sujet de l’application du « règlement concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation de substances chimiques », mieux connu sous le nom de règlement Reach. Pour Alice Bernard, de Client Earth, une association de juristes environnementalistes, les conclusions de la cinquième chambre du tribunal, « sont très positives ». « Elles offrent une grande clarification sur les conditions dans lesquelles la Commission européenne a le pouvoir d’autoriser ou non l’utilisation de substances chimiques dangereuses. »

Car l’utilisation de ces substances par l’industrie est en théorie interdite. Il est toutefois possible de recourir à une procédure dérogatoire dite « d’autorisation », pour des cas très particuliers. En réalité, ces dérogations sont accordées à tour de bras. Depuis 2012, la Commission et les États membres n’ont refusé qu’une seule fois une demande de l’industrie, contre 201 autorisations accordées.

« L’idée générale de Reach, c’est de cibler des substances dangereuses et d’interdire leur utilisation, sauf dans des cas très spécifiques, très argumentés, rappelle Tatiana Santos, du Bureau environnemental européen (EEB), une ONG basée à Bruxelles. Mais la Commission, suivie par les États membres, ne refuse jamais une demande. Cela sape l’ensemble du système. » Et c’est bien ce laxisme qu’a pointé du doigt le tribunal européen.

En adoptant le règlement Reach, en 2006, le législateur façonnait un dispositif inédit à l’échelle mondiale. On cherchait alors à « protéger la santé humaine et l’environnement, tout en améliorant la compétitivité et l’innovation ». L’UE se lançait dans la création d’une immense base de données de toutes les substances chimiques produites et vendues en Europe. Aujourd’hui, elles sont 22 059 à être répertoriées sur le site de l’Agence européenne des produits chimiques (Echa).

Les entreprises ont la charge de fournir les données concernant la substance et ses éventuels impacts sur la santé humaine. « Pas de données, pas d’accès au marché », telle est la devise de Reach. Sauf que cette première phase de recensement comporte des failles gigantesques. Les entreprises ne remplissent pas correctement les dossiers d’enregistrement.

Parmi les milliers de substances inscrites, certaines sont ensuite repérées comme potentiellement dangereuses. Elles sont inscrites sur la liste des « substances candidates extrêmement préoccupantes ». Candidates à quoi ? À une interdiction. En effet, cette liste – composée aujourd’hui de 197 noms – est l’antichambre d’une autre liste, une liste noire, celle qui interdit les substances et qui, au risque de perdre tout le monde, est appelée la « liste d’autorisations ».

Celle-ci comporte aujourd’hui 43 noms de substances classées notamment comme toxiques pour la reproduction humaine, cancérigènes ou mutagènes. Dès l’inscription d’une substance sur la liste d’interdiction, toute entreprise désirant quand même l’utiliser doit adresser une demande d’autorisation aux autorités européennes.

La Commission et les États prennent leur décision en s’appuyant sur une opinion de l’Echa. Sur la base de cette opinion, la Commission rédige ensuite une proposition de décision : autorisation ou pas, assortie de conditions d’utilisation, d’une demande d’analyses supplémentaires et d’une période de révision plus ou moins longue. Autant de variables sur lesquelles la Commission joue lorsqu’elle estime que le dossier est plus ou moins bon. Cette proposition est soumise aux représentants des États membres réunis dans le comité Reach, qui tranche à la majorité qualifiée.
Cette procédure est toujours gagnante pour les entreprises, même lorsque le dossier est mauvais et comporte des incertitudes. Pourquoi ? « Je pense que la Commission souhaite adopter une approche pragmatique vis-à-vis des entreprises, affirme Anne-Marie Vass, de l’agence suédoise des produits chimiques. Mais d’une certaine manière, ils en oublient de lire les textes légaux. Le règlement Reach est pourtant très clair, la Commission ne peut donner une autorisation que lorsqu’il est prouvé qu’il n’existe aucune alternative sur le marché. » Un cas récent illustre ce « laisser-faire » des instances de décision.

Le chrome VI est une des substances « stars » examinées par l’Echa. « Star », car elle fut l’objet du combat de la célèbre Erin Brockovich. On sait aujourd’hui que le chrome VI est carcinogène et mutagène. Il figure sur la liste d’interdiction de Reach depuis 2013. Mais cette substance est utilisée dans de nombreux procédés industriels. Elle possède des propriétés anticorrosion et offre cette brillance métallique appréciée des entreprises.

En mars 2016, le CTAC, un consortium d’entreprises, dont le chimiste allemand Lanxess, adresse une gigantesque demande d’autorisation d’utilisation du chrome VI. Cette demande couvre un nombre d’usages très variés, allant du traitement des surfaces dans l’aéronautique aux usages décoratifs, en passant par l’industrie agroalimentaire. Cette candidature groupée est très inhabituelle, car les demandes d’autorisation sont généralement adressées par un nombre restreint d’entités, pour des usages ciblés.

« Bien sûr, avec des définitions d’usages aussi larges, il n’est pas simple pour les entreprises qui demandent ces autorisations de donner toutes les informations de façon suffisamment précise, détaille un représentant de l’unité de gestion du risque d’Echa. Lorsqu’il y a beaucoup d’acteurs intermédiaires entre les demandeurs d’autorisation et les utilisateurs en aval, souvent des petites entreprises, il n’est pas évident de récolter des informations précises et les incertitudes se répercutent tout au long de la chaîne de valeurs. »

Les cancers des travailleurs exposés, simple coût monétaire ?
Dans le dossier du chrome VI, les incertitudes sont légion. À commencer par les lacunes dans les données d’exposition à la substance chimique des 117 956 travailleurs concernés par la demande. Le rapport du comité d’évaluation des risques, l’un des deux comités techniques de l’Echa, pointait du doigt les fortes « divergences » entre l’ampleur de la demande du CTAC, qui concernait plus de 1 590 sites, et les données fournies, qui ne couvraient que 6 à 23 sites.

Des mesures de gestion du risque imprécises décrites dans le dossier de candidature, couplées à des valeurs d’exposition peu fiables, créent « la plus grande incertitude » sur les manières de limiter les risques pour les travailleurs.

Malgré ces faiblesses substantielles, et les risques encourus par les ouvriers, reconnus par la Commission dans sa « proposition de décision », cette dernière a tout de même suggéré d’accorder l’autorisation, en l’assortissant de conditions. Le 15 février dernier, 23 États ont voté en faveur de la proposition d’autorisation. Mais, par un heureux hasard, ce vote a été annulé « pour des raisons purement administratives liées au Brexit », nous dit-on à la Commission.

« Les entreprises qui demandent une autorisation doivent démontrer que les risques sont maîtrisés, explique le représentant de l’Echa. Dans certains cas, il existe un seuil d’exposition en dessous duquel la substance est sans effet. » Mais dans d’autres cas, par exemple pour le chrome VI, ce seuil n’existe pas. L’incertitude est donc permanente quant aux effets de la substance sur la santé des travailleurs.
Pour ces substances très sensibles, l’avis du Seac, le second comité de l’agence, qui étudie, lui, l’existence d’alternatives à l’utilisation de cette substance, est crucial. Il doit démontrer que le bénéfice d’une autorisation est supérieur aux risques, en utilisant une méthode extrêmement décriée : celle qui compare les coûts aux bénéfices.

Du côté des « coûts », le Seac propose – sur la base des données de l’industrie – une estimation chiffrée liée aux pertes d’emplois, aux pertes de bénéfices et aux fermetures d’usines qui pourraient découler d’un refus d’autorisation. En face, on trouve une estimation du nombre de cancers additionnels qui pourraient se développer chez les personnes exposées à la substance (les travailleurs et des habitants proches des usines dont l’environnement est pollué).

Pour le chrome VI, ce nombre serait de 50 cancers mortels par an. Mais l’Echa souligne là qu’il ne s’agit que de modèles socio-économiques qui ne représentent pas l’impact réel sur la santé humaine. Afin de pouvoir comparer les données, le Seac tente alors de poser un chiffre sur ce surcroît de cancers par différentes méthodes, dont l’une se nomme le « consentement à payer ». Des personnes sont interrogées : quelle somme seraient-elles prêtes à débourser pour éviter un cancer ? On arriverait ainsi à « monétiser » les coûts d’une autorisation de la substance. La méthode est régulièrement l’objet de critiques. Comment donner une valeur à la vie humaine ?

Comment baser des calculs sur des estimations de pertes financières souvent gonflées par les entreprises ? Pourquoi les pertes de bénéfices des entreprises privées de leurs « substances dangereuses » ne sont-elles pas compensées dans les calculs par le surcroît de bénéfices pour les entreprises qui substituent ces substances par d’autres, moins toxiques ? Telles sont les nombreuses questions qu’a compilées l’ONG suédoise Chemsec dans un récent rapport consacré à l’analyse coût-bénéfice.

En France, Jean-Marc Brignon, de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris), siège au Seac. Il reconnaît volontiers les « limites » de ces calculs, « qui pourraient être améliorés en incluant davantage les effets (pertes-bénéfices) sur l’ensemble des acteurs économiques concernés, plutôt que sur une entreprise en particulier ». Toutefois, pour lui, cette méthodologie « n’a pas pour but de donner une valeur monétaire à la vie humaine, mais d’exprimer en équivalent monétaire de faibles variations de risque. Cela permet de comparer des risques très hétérogènes et d’évaluer la cohérence des décisions ».

Parmi les différents usages proposés pour le chrome VI, l’usage « décoratif » est celui qui mobilise le plus de travailleurs, avec 61 880 personnes exposées. Pour faire briller des couvercles de rouge à lèvres, des capuchons de parfums, des barreaux de chaise, des machines à café, l’industrie affirme ne pas pouvoir se passer du chrome VI.

Les estimations qui figurent dans le rapport du Seac sont environ de 82 décès sur sept ans liés à l’exposition à la substance, dont 66 travailleurs, pour un coût estimé entre 115 et 237 millions d’euros. En face, le « coût social » lié à la perte de plus de 60 000 emplois était estimé à 1,4 milliard d’euros. Le bénéfice est donc supérieur aux risques. CQFD.

Mais cet avis a créé des remous. Pour l’ONG suédoise Chemsec, « il y a quelque chose de complètement inhumain dans le fait d’accepter que des gens développent des cancers mortels afin de fournir à la société ces biens de consommation, et de décréter qu’ils constituent un “bénéfice” simplement parce que quelqu’un les achète ».

La représentante d’un État membre de l’Union européenne, qui siège au comité Reach et s’exprime sous le sceau de l’anonymat, a bien conscience du problème : « Les bouchons de rouge à lèvres ont mis le feu aux poudres. Est-il acceptable que, pour des raisons esthétiques, on mette en danger la santé des travailleurs ? C’est un vrai problème. Cela dit, l’autorisation n’a été donnée que pour quatre ans, c’est un signal fort. »

L’arrêt récent du tribunal a mis en cause la politique européenne d’octroi quasi automatique des autorisations. « La Cour nous demande d’être plus stricts, reconnaît un fonctionnaire européen. Elle estime que les conditions que nous ajoutons à nos autorisations ne peuvent pas remédier aux faiblesses d’une demande. C’est un arrêt important. »

Au cœur de l’arrêt se trouve la question des alternatives. La Commission a violé le règlement Reach « en octroyant l’autorisation sans qu’il ait été dûment établi qu’il n’existait pas de substances de remplacement ». Le tribunal exige de la Commission qu’elle analyse bien plus en profondeur qu’elle ne le fait aujourd’hui les alternatives existantes. Et si celles-ci existent, la conclusion est claire. Il faut rejeter les demandes d’autorisation, quitte à vexer les poids lourds de la chimie européenne.

Les prochaines semaines seront importantes pour évaluer l’impact de cet arrêt sur les orientations de la Commission et des États membres. Une nouvelle décision sera soumise au vote au sujet du chrome VI, substance pour laquelle des entreprises concurrentes font valoir l’existence d’alternatives.

Une autre substance, très controversée, passera sur le « billard » : le DEHP, utilisé pour assouplir des plastiques. Autorisera-t-on l’entreprise tchèque Deza, du groupe Agrofert fondé par Andrej Babis, l’actuel premier ministre de la République tchèque, à utiliser cette substance, classée comme perturbateur endocrinien et toxique pour la reproduction ? Le dossier d’autorisation comporte aussi de graves lacunes. L’affaire traîne depuis 2013. La Commission avait d’abord suggéré de répondre positivement à la demande de Deza. Va-t-elle changer son fusil d’épaule ? Réponse courant avril.