Allocation sociale unique : qui seraient les perdants et les gagnants ?

Un rapport montre que la fusion de plusieurs prestations pourrait entraîner une baisse de ressources pour 3,55 millions de ménages.

LE MONDE | 02.08.2018

Par Bertrand Bissuel et Sarah Belouezzane

Si le gouvernement décide de fusionner les aides financières attribuées aux familles modestes, il va être confronté à des choix cornéliens, qui pourraient lui coûter, politiquement parlant. C’est l’impression que procure la lecture d’un rapport, resté confidentiel jusqu’à présent, auquel Le Monde a eu accès.

Réalisé à la demande du premier ministre par France Stratégie, un organisme de réflexion indépendant rattaché à Matignon, cette étude très fouillée montre que le regroupement des « prestations de solidarité » dans une allocation sociale unique (ASU) pourrait faire plus de « perdants » que de « gagnants ». Ces constats, anxiogènes pour la frange de la population située en bas de l’échelle des revenus, sont dressés alors même que l’exécutif doit présenter, à la rentrée, sa stratégie de lutte contre la pauvreté.

L’idée de réformer les dispositifs de soutien financier aux ménages modestes tient au fait que le système est devenu indéchiffrable. Du coup, certaines personnes n’en bénéficient pas alors qu’elles y ont droit – tombant ainsi dans le piège du « non-recours ». Parallèlement, la complexité autorise tous les fantasmes sur la générosité de notre Etat-providence.

Trois scénarios élaborés

C’est pourquoi Edouard Philippe a confié, en juillet 2017, à France Stratégie, une « mission de réflexion » qui a débouché sur un premier « rapport de préfiguration », remis en février. Le chef du gouvernement a souhaité que l’analyse soit affinée, d’où un deuxième rapport, livré en juin. Son auteur se livre à des simulations en partant des hypothèses suivantes. L’ASU remplace, en les fusionnant, plusieurs prestations : le revenu de solidarité active (RSA), l’allocation de solidarité spécifique (ASS), la prime d’activité, les aides au logement (AL), l’allocation adulte handicapé (AHH), l’allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA, ex-minimum vieillesse) et l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI).

Ces changements, effectués à enveloppe budgétaire constante, ne doivent pénaliser ni les handicapés (et leurs proches), ni les personnes âgées. Sur cette base, un premier « barème » avait été proposé dans le rapport terminé en février. Quatre mois après, deux autres scénarios ont été mis au point – l’un qualifié d’« optimisé », l’autre élaboré « sous la contrainte » de ne pas différencier les aides accordées aux locataires du parc privé et du monde HLM. Les résultats sont éloquents.

Dans le « barème optimisé », le passage à l’ASU entraîne une diminution de revenus pour 3,55 millions de ménages, soit parce qu’ils touchent moins de prestations qu’avant, soit parce qu’ils n’en ont plus (1,5 million d’entre eux se retrouvant dans cette situation). A l’inverse, 3,3 millions de foyers enregistrent une hausse de leurs ressources. La réforme « fait presque deux fois plus de perdants que de gagnants parmi les titulaires de l’ASS » – c’est-à-dire des chômeurs en fin de droit.

Des incidences variables selon la configuration familiale

S’agissant des personnes percevant les AL, les perdants sont un peu plus nombreux que les gagnants, mais le surcroît de ressources pour les seconds est, en moyenne, plus élevé que les pertes subies par les premiers. A l’inverse, le nouveau barème engendre « 3,3 fois plus de gagnants que de perdants » chez les bénéficiaires de l’ASPA.

Si l’on élargit la focale, le « barème optimisé » n’a quasiment pas d’impact sur la proportion de personnes situées sous le seuil de pauvreté (– 0,1 point, seulement). En revanche, celles qui sont très pauvres voient leur part reculer plus nettement. Les incidences sont également variables, suivant la « configuration familiale » : le taux de pauvreté régresse pour les familles monoparentales, « ainsi que pour les couples avec un ou deux enfants » ; mais il s’accroît nettement pour les personnes seules (+ 1,6 point).

L’une des préoccupations du gouvernement : transformer les aides sociales pour qu’elles incitent à la reprise d’une activité

Avec le barème « sous la contrainte », l’amélioration est plus franche puisque l’instauration de l’ASU se traduit par un reflux du taux de pauvreté de 0,4 point (– 1,3 point si l’on ne considère que les enfants). Enfin, avec la version « optimisée » de l’ASU, le fait d’occuper un emploi s’avère plus avantageux que dans le système actuel – où il peut arriver que le travail paie moins que les allocations, selon France Stratégie. Cette donnée est importante, car elle se trouve au cœur d’une des préoccupations du gouvernement : transformer les aides sociales pour qu’elles incitent, plus encore, à la reprise d’une activité.

Toute la question, maintenant, est de savoir comment l’exécutif compte se réapproprier le rapport de France Stratégie. Si l’idée de créer l’ASU est à l’étude, elle ne devrait toutefois pas voir le jour, à court terme. « Le sujet n’est pas tranché, indique-t-on à Matignon. Et il ne fera pas l’objet de dispositions dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2019. »

En revanche, il est possible qu’une autre mesure, mitoyenne et défendue par Emmanuel Macron durant la campagne présidentielle, soit annoncée à la rentrée, dans le cadre de la stratégie de lutte contre la pauvreté : le versement social unique (VSU). Ce mécanisme, souvent décrit comme une première étape vers l’ASU, vise à attribuer, le même jour, les prestations auxquelles les personnes sont éligibles. Le but est de simplifier les démarches, afin de réduire le phénomène du « non-recours », tout en prenant en compte les ressources les plus récentes pour calculer le montant de l’aide. « On travaille sur le VSU, ça demeure un objectif, confirme-t-on à Matignon. Mais il ne se fera pas du jour au lendemain. » Le 12 juin, le délégué interministériel à la lutte contre la pauvreté, Olivier Noblecourt, avait confié à l’Agence France Presse que le VSU serait mis en place « en 2019 ou en 2020 ».