Budget 2020 : l’illusion d’un « tournant social »

Mediapart

16 septembre 2019

Par Romaric Godin

Beaucoup voient dans le projet de loi de finances 2020, qui sera présenté le 25 septembre et qui prévoit près de 10 milliards d’euros de baisses d’impôts, un « tournant social » de l’exécutif. Une vision qui semble oublier plusieurs éléments clés.

Le budget 2020 serait-il celui d’un tournant « social » du gouvernement ? En attendant la présentation, le 25 septembre, du projet de loi de finances (PLF), cette rhétorique semble avoir pris corps à mesure que l’on connaît les détails de ce projet. Ainsi du Monde, qui évoque un « choix social » dans le cadre de ce budget.

Beaucoup d’autres insistent sur la redistribution prévue pour les ménages. Le journal Les Échos évoque 9,3 milliards d’euros en faveur des ménages pour cette année et 20,6 milliards d’euros depuis le début du quinquennat (ce dernier chiffre est cependant contestable, car il prend en compte la baisse de la CSG sur les retraités les plus modestes qui avait été précédemment relevée). Dans ces conditions, Emmanuel Macron n’est-il pas, comme le prétend Challenges, « un président de gauche » ? Ces affirmations entrent parfaitement dans le récit promu par l’Élysée d’un « acte II du quinquennat » qui serait en rupture avec les deux premières années et serait marqué par une inquiétude sociale. Mais plusieurs arguments ne plaident pas en cette faveur.

Car il convient de le rappeler : l’essence de ce budget, comme des précédents, sera constituée de baisses de prélèvements. L’impôt sur le revenu sera réduit de 5 milliards d’euros, tandis que la fin de la dernière tranche de la taxe d’habitation pour les ménages modestes permettra de réduire la pression fiscale de 3,7 milliards d’euros. Certes, c’est une manière commode d’augmenter le pouvoir d’achat. Mais cette augmentation a un revers : l’affaiblissement des recettes de l’État.
Cet affaiblissement est durable. Certes, en retour, on peut attendre un « effet multiplicateur » de ces baisses. Le pouvoir d’achat dégagé est consommé, il augmente donc la demande et permet de nouvelles embauches, ce qui soutient à son tour la consommation. In fine, l’activité augmente et finit par augmenter les recettes de l’État. Ce peut donc être une bonne affaire, qui renforcera les moyens de l’État. Cet effet vertueux est particulièrement clé pour un pays comme la France, dont l’économie dépend beaucoup plus de sa demande intérieure que d’autres économies plus orientées vers l’exportation comme l’Allemagne.

Or comme l’a montré l’économiste du CEPII Thomas Grjebine en s’appuyant sur de nombreuses études empiriques, cet effet multiplicateur est d’autant plus fort qu’il cible une population ayant une « forte propension marginale à consommer », autrement dit une population qui va consommer cette baisse d’impôt et non l’épargner. Cette population est la plus modeste. Lorsque les revenus sont faibles, le pouvoir d’achat vient combler des besoins qui ne sont pas satisfaits. Lorsque l’on baisse l’impôt des plus riches, l’argent libéré va plutôt se diriger vers l’épargne et ne pas jouer sur la croissance. C’est pourquoi l’impôt le plus efficace en termes de multiplicateur est la TVA, qui allège la facture quotidienne des plus modestes. Les baisses d’impôts prévues en 2020 concernent une population de « classes moyennes », et le gouvernement le revendique.

La fin de la taxe d’habitation concerne peu les personnes les plus modestes, qui étaient déjà largement exonérées. L’OFCE avait souligné que les bénéficiaires se situaient largement dans le milieu de la distribution des revenus, mais que les seuils choisis par le gouvernement en 2018 (et qui n’ont pas été modifiés depuis) avaient favorisé les classes moyennes les plus aisées, soit les ménages dont les revenus représentent 50 % à 80 % les plus riches. Dans ces conditions, la traduction en termes de consommation sera nécessairement modérée. On ne dispose pas de recul sur le dernier trimestre 2018, lorsque a eu lieu la première baisse d’un tiers de la taxe d’habitation, car c’est un trimestre marqué par la crise des gilets jaunes et donc trop particulier pour être évalué. Mais le fait que la consommation ait alors stagné prouve qu’il y a eu un arbitrage entre épargne et consommation. Les classes modestes ne peuvent se permettre cet arbitrage.

Concernant la baisse de l’impôt sur le revenu, les choses sont encore plus claires puisque cet impôt ne concerne que 43 % des contribuables, autrement dit les plus riches, ce qui est logique pour un impôt progressif. Réduire cet impôt, même pour les plus modestes des plus riches (la baisse du taux d’entrée sera neutralisée pour les contribuables les plus riches) ne peut donc avoir qu’un effet modéré sur la croissance tout en réduisant la redistribution.

De fait, avec une augmentation du pouvoir d’achat de 9 milliards d’euros, soit 0,5 point de PIB, le gouvernement doit revoir à la baisse sa prévision de croissance de 1,4 % à 1,3 % pour 2020. Depuis 2017, cette croissance n’a fait que s’affaiblir. Certes, le contexte international joue beaucoup, mais si la France fait beaucoup mieux que l’Allemagne, elle reste dans la moyenne de la zone euro en termes de croissance du PIB. Il n’y a donc pas de « soutien » notable des mesures fiscales à l’activité, ce qui est logique au regard des choix des populations ciblées.

Ces baisses d’impôts ne sont donc pas « sociales » : elles sont centrées sur une population qui peut arbitrer entre consommation et épargne. En cela, elles s’inscrivent dans un projet d’individualisation des choix économiques, l’État considérant que les ménages individuels réalisent de meilleurs choix que lui-même, qui socialise une partie de leurs revenus. Ainsi, ces 9 milliards d’euros ne seront pas consacrés à une politique forte de réduction de la pauvreté, alors même que l’Observatoire des inégalités a proposé un revenu minimum inconditionnel de 50 % du niveau de vie médian, soit 860 euros. Cette proposition coûterait 7 milliards d’euros et permettrait une réduction forte des inégalités de façon immédiate, avec un multiplicateur budgétaire forcément important. Mais le « choix social » du gouvernement est plutôt de transférer de l’argent aux classes moyennes supérieures. C’est un choix qui reste marqué par une logique de classe plus que par une logique économique, financière ou sociale.

Pas de tournant social, mais une « pause tactique »
À l’inverse, avec ces baisses d’impôts, la pression est maintenue sur les dépenses sociales. Car puisque les baisses d’impôts ne seront pas « rentables » pour l’État, qui paiera pour ces baisses ? Le gouvernement aurait pu laisser filer le déficit. En période de taux bas et de ralentissement de la croissance, c’eût été logique d’un point de vue « keynésien ». De ce point de vue, au reste, il eût été encore plus logique encore de profiter de ces taux bas pour investir massivement, notamment dans les besoins immédiats comme la santé ou la transition énergétique. Rien de tout cela n’est prévu car la logique du gouvernement n’est nullement keynésienne. Le gouvernement entend pour le moment stabiliser le déficit nominal à 2,2 % du PIB. Le déficit structurel sera également stabilisé, ce qui tend à confirmer que l’impulsion positive de ce budget sur la conjoncture sera faible. Les orthodoxes s’en offusquent, mais en période de ralentissement de la croissance, cette stabilisation représente une pression sur l’économie.

Certes, en 2020, ce seront en partie les taux bas qui viendront combler le manque à gagner à hauteur de 4 milliards d’euros. Ce qui a permis à l’exécutif de renoncer à une baisse de 3 milliards d’euros de la dépense envisagée cet été. Mais cela a été aussi l’occasion d’oublier la grande revue des niches fiscales pour les entreprises promises, notamment le très discutable crédit impôt recherche (CIR), qui coûte près de 6 milliards d’euros chaque année.

Pour autant, l’impact des baisses d’impôts nouvelles et passées est tel qu’il faudra bien comprimer la dépense publique. Si cette dernière sera bien en progression en volume de 0,7 % (une hausse inférieure encore à la moyenne du quinquennat Hollande), le gouvernement prévoit une nouvelle baisse du ratio dépenses publiques sur PIB de 53,8 % à 53,4 % et a concentré les hausses sur les fonctions régaliennes (police, armée, justice).

Autrement dit, la croissance de la dépense sociale sera faible, notamment au regard des besoins. Et là encore, les plus fragiles seront en première ligne. La réforme du calcul des allocations logement coûtera un milliard d’euros à ces ménages, tandis que le coût de la réforme des allocations chômage sera de 1,3 milliard d’euros pour les chômeurs.

Quant à l’objectif national des dépenses d’assurance-maladie (Ondam), il est revu à la baisse par rapport à 2019 et passe d’une croissance de 2,5 % à 2,3 % en 2020. Rappelons que la croissance « normale », tendancielle, de ces dépenses est deux fois plus élevée. Autrement dit, il y aura un nouvel effort sérieux demandé à un secteur de la santé qui fonctionne avec des moyens deux à trois fois inférieurs à ses besoins depuis dix ans. Peut-on alors parler de « choix social » pour un tel budget ?
L’OFCE a, dans sa dernière publication, L’Économie française 2020 (éditions La Découverte), évalué l’impact sur le niveau de vie des mesures fiscales du budget 2019. Les gains sont très réduits (hausse annuelle moyenne des revenus de 0,5 %) pour les 30 % les plus pauvres et équivalents aux 5 % les plus riches. Surtout, selon les calculs de l’OFCE, 25 % des ménages seront perdants sur leur niveau de vie en 2020 et cela concernera d’abord les 5 % les plus modestes, où près d’un tiers des ménages verront leur niveau de vie se réduire.

Enfin, il faut rappeler que le gouvernement n’est pas revenu sur ses mesures fiscales en faveur des plus riches engagées en 2018 et que, comme ces mesures ont été prises en priorité, leur effet accumulé sur les ménages les plus aisés est très fort. Les plus riches restent les grands gagnants du quinquennat, et un « tournant social » aurait consisté à revenir sur ces mesures. Autrement dit, l’effet sur les inégalités restera largement négatif.

Mais on en est loin. Toutes ces baisses d’impôts ont un effet peu durable et très largement discutable mais, en affaiblissant les revenus de l’État, elles créent une épée de Damoclès constante sur les dépenses sociales. Si les taux remontent ou si la croissance s’affaisse encore davantage, il faudra trouver de nouvelles ressources pour boucler le budget et on les trouvera nécessairement dans les dépenses sociales, puisque le gouvernement ne veut pas augmenter les impôts sur les plus fortunés ni sur les entreprises (le taux de l’impôt sur les sociétés baissera jusqu’à 25 % en 2022).

Et c’est bien ici que l’on peut comprendre en quoi ces baisses d’impôts ne constituent pas un changement de cap en termes de politique économique. En affaiblissant durablement les recettes de l’État, on exerce une pression constante sur le modèle social, ce qui contribue à justifier sa future réforme.

]Le gouvernement vise donc clairement un double effet. Dans un premier temps, il s’agit de calmer le mécontentement d’une partie des classes moyennes qui s’est matérialisé dans la crise des gilets jaunes ; et dans un deuxième temps, il s’agit de se donner les moyens de justifier le besoin de démontage de l’État social.

Emmanuel Macron a toujours prétendu que la « transformation » néolibérale de la France prendrait dix ans. Il peut, durant ce chemin, faire des « pauses tactiques ». Le budget 2020 semble être l’une d’elles, même si en réalité les réformes se poursuivent. Du point de vue de cette « transformation », les baisses d’impôts se comprennent parfaitement, tout comme en 2018 la hausse de la prime d’activité : c’est un moyen de réduire les demandes salariales, donc d’améliorer les marges des entreprises en réduisant la redistribution.

En réalité, si Emmanuel Macron avait abandonné son ambition néolibérale, il aurait l’an prochain renforcé les politiques sociales de redistribution et favorisé l’investissement public, autrement dit répondu aux urgences du moment. Mais il agit à rebours de ce choix : il construit un budget fragilisé par des baisses d’impôts destinées à élargir sa base sociale dans la classe moyenne, au détriment d’une grande partie des classes les plus modestes. Et cette fragilité même prend son sens dans le projet de « transformation » du gouvernement. Or cette transformation vise précisément à réduire les politiques sociales. Le changement de récit dominant n’est pas un changement réel. Le tournant social du gouvernement semble donc bien n’être qu’illusion.